Saastuttaja maksaa -periaate eli aiheutusperiaate on Euroopan unionin ja siten myös Suomen ympäristöpolitiikan keskiössä. Tarkoituksena on taata, että saastuttaja kattaa toimistaan ympäristölle ja yhteiskunnalle aiheuttamansa kustannukset. 

Ilmastonmuutoksen näkökulmasta tämä tarkoittaa hinnan asettamista hiilidioksidipäästöille. Päästöjen hinnoittelu takaa kustannustehokkaan tavan vähentää päästöjä ja kannustaa paitsi vähentämään fossiilisten polttoaineiden käyttöä myös kehittämään ja vaihtamaan puhtaampiin teknologioihin.  

Päästöt voidaan hinnoitella kahdella tapaa: päästökaupalla ja päästöverolla. Suomessa hiilidioksidipäästöjä hinnoitellaan sekä osana EU:n päästökauppaa että kansallisella tasolla polttoaineiden valmisteverolla.

Valmisteveroa maksetaan bio- ja öljytuotteista, maakaasusta sekä kivihiilestä. Kotimainen polttoaineiden valmisteverotus on osin päästöpohjaista. Se sisältää energiasisältöveron, hiilidioksidiveron ja huoltovarmuusmaksun. Hiilidioksidivero määräytyy polttoaineen elinkaarenaikaisten keskimääräisten kasvihuonepäästöjen mukaan.

Valmistevero ei ulotu prosessipäästöihin eikä sähköntuotantoon, josta kannetaan erillistä sähköveroa. Lisäksi turve on vapautettu hiilidioksidiverosta.  

Toimien kustannustehokkuus edellyttää, että viimeisimmän päästövähennyksen hinta on kaikille toimijoille sama. Poikkeamat päästöjen hinnoittelussa johtavat siihen, ettei päästöjä vähennetä siellä missä se olisi edullisinta. Tällöin päästöjen vähentämisen yhteiskunnallinen kustannus on suurempi. 

Varsinkaan Suomen kansallisessa energiaverotuksessa aiheutusperiaate ja kustannustehokkuus eivät täysin toteudu, sillä verokustannukset vaihtelevat toimialoittain ja sektoreittain. Tämä johtuu teollisuuden energiaverojen palautuksista, yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannon alennetusta energiasisältöverosta, maatilojen energiaveron palautuksesta sekä turpeen alemmasta verokannasta ja vapautuksesta hiilidioksidiverosta.  

Suomen valtio tasapainoilee ilmasto-, maatalous- ja teollisuuspolitiikan eriävien tavoitteiden välillä. Vuoden 2021 alussa hallitus päätti poistaa energiaintensiivisten yritysten veronpalautukset asteittain vuoteen 2025 mennessä ja samalla alentaa teollisuuden sähköveron EU:n minimitasolle. Tämä tulee kannustamaan yrityksiä siirtymään omasta fossiilisesta energiatuotannosta vähäpäästöisemmän ostosähkön käyttöön heikentämättä alan kilpailukykyä.

Energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksia on usein perusteltu kansainvälisellä kilpailukyvyllä, mutta tutkimustulosten mukaan veronpalautukset eivät juurikaan paranna yritysten kilpailukykyä (Flues ja Lutz 2015; Laukkanen ym. 2019).  Sen sijaan ne heikentävät verotuksen ohjausvaikutusta ja kustannustehokkuutta. 

Veronpalautuksiin ovat oikeutettuja yritykset, jotka toimivat teollisuudessa, kaivostoiminnassa tai harjoittavat ammattimaista kasvihuoneviljelyä. Keskimääräinen veronpalautus on ollut noin 70 prosenttia yrityksen maksamista energiaveroista. Lisäksi veronpalautukset koskevat lähinnä suuria yrityksiä, sillä veronpalautuksia maksetaan vain 50 000 euroa ylittävältä osuudelta. Siten hiilidioksidiveron taso vaihtelee niin toimialoittain kuin toimialojen sisällä. 

Yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannossa on otettu askelia yhtenäisemmän verosääntelyn piiriin, kun vuoden 2018 jälkeen luovuttiin hiilidioksidiveron puolittamisesta. Sitä kuitenkin kompensoitiin alentamalla yhdistetyssä tuotannossa käytettyjen polttoaineiden energiasisältöveroa, jolloin muun muassa kivihiilen ja maakaasun verotus yhdistetyssä tuotannossa keveni. 

Veroa nostettiin uudelleen vuoden 2021 alussa, mutta siitä huolimatta yhdistetyn tuotannon verotasot ovat pelkän lämmöntuotannon verotasoihin verrattuna huomattavasti matalammat.  

Vaikka yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannon hiilidioksidivero on yhtenevä lämmön erillistuotannon kanssa, on yhdistetyn tuotannon alhaisempi energiasisältövero ilmastopolitiikan näkökulmasta ongelmallinen: fossiilisten polttoaineiden päästöt ovat samat riippumatta siitä, onko kyseessä yhdistetty tuotanto vai lämmön erillistuotanto. 

Hiilidioksidin hinnan lisäksi myös eri energialähteiden kokonaishinnoilla on merkitystä. Yhdistetyn tuotannon laitosten verotuki heikentää hintaohjausta vaimentamalla kannustimia luopua kivihiilen, maakaasun ja turpeen käytöstä. 

Yhdistettyyn sähkön ja lämmön tuotantoon liittyy läheisesti turpeen alempi verokanta: turpeesta ei peritä hiilidioksidiveroa ja sen energiavero on muita lämmityspolttoaineita alhaisempi. Ja jos turvetta käytetään alle 5 000 megawattituntia vuodessa, on käyttö verotonta, mikä suosii turpeen käyttöä CHP-laitoksissa. 

Ilmastopolitiikan näkökulmasta turpeen alhaista energiasisältöveroa ja hiilidioksidiveron uupumista ei voida pitää perusteltuna, saati päästöperusteisena, sillä turpeen hiilidioksidipäästöt ovat kivihiiltäkin korkeammat.   

Muun muassa kansainvälinen energiajärjestö IEA kannustaa Suomea yhtenäistämään ja kasvattamaan lämmityspolttoaineiden verotuksen päästöperusteisuutta ja ottamaan turpeen mukaan hiilidioksidiverotuksen piiriin. Erilaiset energiaverotuksen veronpalautukset ja tuet johtavat eriäviin verotasoihin eri toimialojen ja erikokoisten yritysten välillä, jolloin ne väistämättä heikentävät energiaverotuksen ohjausvaikutusta ja päästöperusteisuutta. Suomen tulisikin yhtenäistää ja kehittää energiaverotustaan päästöpohjaisempaan suuntaan. 

 

Kirjoittaja työskentelee Tilastokeskuksen ympäristötilinpidossa korkeakouluharjoittelijana ja opiskelee ympäristö- ja luonnonvaraekonomiaa Helsingin yliopistossa.

Lähteet:

Flues, F. & Lutz, B.J.  2015. Competitiveness impacts of the German electricity tax. OECD Environment Working Papers, No. 88, OECD Publishing, Paris.

Laukkanen, M., K. Ollikka ja S. Tamminen. 2019. The impact of energy tax refunds on manufacturing firm performance: evidence from Finland’s 2011 energy tax reform. Publications of the Government s analysis, assessment and research activities 32/2019.

Valtionvarainministeriö, 2020. Energiaverotuksen uudistamista selvittävän työryhmän raportti ehdotukseksi hallitusohjelman kirjausten ja tavoitteiden toteuttamisesta sekä energiaverotuksen muusta kehittämisestä. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2020:62.