Julkisesta velasta puhutaan nykyään paljon. Tämän vuoksi meiltä tilastojen tekijöiltä kysytään usein, millä perusteella julkinen velka ja alijäämä on laskettu.

Tietoihin vaikuttaa erityisesti se, mitkä yksiköt ja erät sisällytetään julkiseen velkaan. Keskeistä on arvioida, kuinka laajasti julkisyhteisöt säätelevät ja kontrolloivat toimintaa sekä kuka kantaa toiminnan riskin.

Miten sitten pyritään varmistamaan eri maiden tietojen vertailukelpoisuus?

Me tiedon tuottajina ajattelemme, että tiedot ovat niin vertailukelpoisia kuin on mahdollista. Tätä varmistetaan monin tavoin. Ensinnäkin tilastovirastot Euroopassa ovat kaikki sitoutuneet eettiseen säännöstöön (European Code of practice), jossa keskeisinä periaatteina ovat ammatillinen riippumattomuus, puolueettomuus ja objektiivisuus sekä pätevien menetelmien soveltaminen.

Ammatillinen riippumattomuus muista toimijoista – kuten hallituksista, poliittisista päätöksentekijöistä, muusta hallinnosta sekä intressiryhmistä – varmistaa, että tilastoijat tekevät menetelmä- ja luokituspäätökset itsenäisesti antamatta sen vaikuttaa, miten ratkaisut heijastuvat oman maan lukuihin. Tämä riippumattomuus on Suomessa taattu myös kansallisella tilastolailla.

Lisäksi käytännesäännöissä korostetaan menetelmien valinnan pohjaamista tilastolliseen harkintaan sekä kansainvälisten standardien noudattamista.

Julkisen velan ja alijäämän sisältöä säännellään EU:ssa hyvin laajasti. Niiden tärkeä asema finanssipoliittisessa päätöksenteossa on määritelty jo EU:n vakaus- ja kasvusopimuksessa. Asetuspohjana toimii Euroopan kansantalouden tilinpitoa (ESA2010) sekä liiallisia alijäämiä ja velkaa (EDP) koskevat asetukset, joiden säännöstöä täydennetään julkisyhteisöjen alijäämä- ja velkakäsikirjalla.

Lisäksi sanktiolainsäädännöllä on säädetty, että julkisyhteisöjen velkaa ja alijäämää koskevien tietojen vääristelystä voidaan tuomita jäsenmaille sakkoja.

Tilastokeskus vastaa tämän lainsäädäntökokonaisuuden tulkinnasta Suomessa. Käytännössä Suomessa päätöksen siitä, mitä tietoja julkiseen velkaan ja alijäämään lasketaan, tekee siis Tilastokeskus. Komissio ja sen pääosasto Eurostat puolestaan vastaavat siitä, että lainsäädäntöä sovelletaan ja tulkitaan yhtenevästi EU-alueella. He vastaavat myös EDP-prosessissa käytetyn tiedon laadun varmistamisesta.

Eurostat tekee jäsenmaihin säännöllisiä tarkastusvierailuja, joissa yhtenäistä tulkintaa sekä lainsäädännön ja ohjeistusten noudattamista tarkastetaan. Eurostatin ja jäsenmaan vuoropuhelun osana jäsenmaa saa usein tehtäväksi tarkastella tarkemmin joitakin ilmiöitä, taloustoimia tai kansallisen julkisomisteisen yksikön luokittelua. Tässä vuoropuhelussa vaihdetaan tietoa ja tarkennetaan yhteistä näkemystä. Eurostatin näkemykset ohjaavat tekemiämme ratkaisuja kohti EU-tulkintaa.

Eurostatilla on myös menettely sille, kuinka jäsenmaat voivat pyytää arviota johonkin haastavaan tapaukseen jäsenmaan tekemän oman arvion ja päätösehdotuksen pohjalta. Ratkaisut näihin jäsenmaiden pyyntöihin julkistetaan Eurostatin verkkosivuilla.

Lainsäädännössä Eurostatille on annettu myös mahdollisuus kohdistaa jäsenmaan tietoihin julkinen laatuvarauma, jonka tehtävä on taata Eurostatin jäsenmaiden tietojen laatu ja ohjata kiistanalaisissa tapauksissa kohti yhdenmukaisia tietoja.

Miksi joskus vaikuttaa siltä, että eri jäsenmaissa velkaan luetaan eri asioita?

Kansantalouden tilinpitoa koskevan ohjeistuksen (ESA2010) läpäisevänä ideana on tilastoida taloutta sisältö ennen muotoa -periaatteella. Julkisen talouden tilastoissa Eurostatin tavoite on saada jäsenmaista yhtenäiset tilastotiedot EU-alueelta huolimatta niiden institutionaalisista, toiminnallisista ja kirjanpidollisista eroista. Tähän tavoitteeseen luonnollisesti myös Tilastokeskus on sitoutunut.

Julkisen talouden rakenteet voivat poiketa toisistaan huomattavasti eri maissa. Julkisten virastojen rinnalle voidaan perustaa erilaisia julkisen sektorin osittain omistamia yksiköitä tai yrityksiä hoitamaan tiettyjä erityistehtäviä. Keskiössä on kysymys siitä, lasketaanko nämä yksiköt mukaan julkisyhteisöihin vai ei. Mikäli lasketaan, niiden talous vaikuttaa Suomen velkaan ja alijäämään.

Säännöstö tulkinnan tekemiseen on hyvin laaja ja moniulotteinen. Nopeasti tarkastellen saattaa vaikuttaa siltä, että kaksi samanlaista yksikköä on kirjattu eri tavoin eri jäsenmaissa. Yksiköissä on kuitenkin tällöin joku sääntöjen mukaan ratkaiseva ero, joka usein liittyy siihen, kuinka vahvasti julkinen taho yksikön toimintaa sääntelee.

Miksi ajoittain velkaan todella luetaan eri asioita?

Eurostat vastaa siitä, että jäsenmaissa velan ja alijäämän laadinnan sekä yksiköiden ja taloustoimien luokittelua koskevaa ohjeistusta tulkitaan yhtenevästi.

Toisinaan saattaa olla kuitenkin tilanne, jossa osassa maista kirjauskäytäntö on ehditty uudistaa EU:n yhtenäisten sääntöjen mukaiseksi ja toisissa keskustelu on vielä kesken. Jotta kokonaisuus ei olisi liian helppo, mainittakoon, että sääntöjä myös uudistetaan usein – tällöin tavoitteena on pysyä mukana muuttuvassa maailmassa.

Tietojen yhdenmukaisuus kullakin hetkellä riippuu siis Eurostatin prosessien ja vuoropuhelun edistymisestä jäsenmaissa. Tilastoeettiset periaatteet, vahva sääntely ja yhteinen metodologinen pohja, Eurostatin koordinoiva ja puolueeton rooli sekä sen mahdollisuus antaa tietoja koskevia varaumia ohjaavat tulkintoja kohti yhdenmukaisuutta.

Ovatko tulkinnat tiukentuneet?

Finanssikriisin ja kansantalouden tilinpitoa ohjeistavan ESA 2010 käyttöönoton jälkeen Eurostatin tulkintalinja on tiukentunut aikaa myöten. Nykyisen ESA 2010 -järjestelmän käyttöönotto on myös johtanut yhä useammin tapauskohtaiseen analyysiin luokitusratkaisuissa, sillä yksiköiden toiminnan laadullisia kriteereitä alettiin tarkastella ensisijaisena luokitusta määrittävänä tekijänä. Sen vuoksi tapaukset ovat muuttuneet monimutkaisemmiksi, ja ratkaisuissa on aina mukana tulkintaa.

Vaikeasti tulkittaviin tapauksiin liittyvät ratkaisut antavat kuitenkin soveltamisohjeita vastaavanlaisiin tapauksiin muissa maissa. Eurostat myös kehottaa jäsenmaita kysymään sen kantaa vaikeisiin tapauksiin. Siten yhteiset luokitusohjeet ovat tarkentuneet ajan saatossa, ja tulkinnat kehittyvät. Samalla tilasto ja sen menetelmät jatkuvasti kehittyvät, jotta ne pysyvät ajantasaisina.

Muuttunut toimintatapa on johtanut siihen, että Suomessa ja kaikissa jäsenmaissa on tarkasteltu aiempaa perusteellisemmin julkisen talouden tilastointiin vaikuttavia tekijöitä – sekä itsenäisesti että yhteistyössä Eurostatin kanssa. Tällaisen yhteistyön tuloksena esimerkiksi valtion tukeman asumisen korkotukilainat on Suomessa päätetty lukea osaksi bruttovelkaa. Kirjoitimme tästä muutoksesta blogissamme viime vuonna.

Valtion takaamat ARA-korkotukilainat nostivat julkisen bruttovelan tasoa vaikuttamatta kuitenkaan nettovelkaan ja julkisen velan hoitorasitukseen, mikäli valtiolle ja kunnille ei lankea takaustappioita realisoituvista riskeistä. Keskeistä tässäkin on arvioida paitsi sitä, kuinka laajasti julkisyhteisöt säätelevät ja kontrolloivat toimintaa myös sitä, kuka kantaa toiminnan riskin. Mikäli julkisyhteisöjen sääntely ja kontrolli ovat merkittäviä, tulkitaan yksikkö tai sen taloustoimet osaksi julkista velkaa ja alijäämää.

On tärkeää huomata, että tulkinnat ja luokitukset voivat tilastoinnin ja sen menetelmien kehittyessä muuttua, millä voi olla merkittäviä vaikutuksia julkiseen velkaan. EU:n finanssipoliittisissa säännöissä seurattavan julkisen velan riippuvuus EU-sääntöjen yhdenmukaisesta tulkinnasta on oleellista tiedostaa – ja aihe on nyt ajankohtainen, kun Suomessa parhaillaan uudistetaan kansallista finanssipoliittista lainsäädäntöä.

Teemu Koskiniemi työskentelee tiiminvetäjänä julkisen talouden tilastoissa ja Elina Somervuori kansantalouden tilinpidossa kehittämispäällikkönä.