Rahoitustilinpidon tilastoissa poikkeuksellinen revisio 28.6.2022 julkistuksissa

Tilastokeskus muuttaa kesäkuun 2022 julkistuksista alkaen menetelmää, jolla vuokra-asuntojen ja asumisoikeustalojen korkotukilainoja käsitellään kansantalouden tilinpidossa ja rahoitustilinpidossa. Merkittävin muutos koskee rahoitustilinpidon tietoja. Menetelmämuutos vaikuttaa julkisyhteisöjen sulautettuun EDP-velkaan.

Rahoitustilinpidossa ARA-korkotukilainat esitetään jatkossa julkisyhteisöjen rahoitussaatavissa ja -veloissa. Menetelmämuutos koskee vuokra-asunnoille ja asumisoikeustaloille myönnettyjä korkotukilainoja, jotka ovat Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) hyväksymiä. Menetelmämuutoksen perusteena on ARA-korkotukilainauksen ehdot, jotka rajoittavat asuntojen vuokrausta ja asumisoikeustalojen hallintaa määrätyn ajan. Näiden ehtojen johdosta vuokra-asuntojen ja asumisoikeustalojen lainat kuuluvat esittää julkisyhteisöjen tilastokuvauksessa. ARA-korkotukilainat ovat valtaosin tilastoituneet tähän saakka julkisyhteisöjen ulkopuolelle.

Menetelmämuutos vaikuttaa merkittävästi julkisyhteisöjen sulautettuun EDP-velkaan ja kasvattaa julkisyhteisöjen velkasuhdetta eli velan suhdetta bruttokansantuotteeseen. Korkotukilainojen kanta oli noin 14,9 miljardia euroa vuoden 2021 lopussa. Uuden menetelmän mukaan laskettu velkasuhde on 5,9 prosenttiyksikköä suurempi kuin vanhalla menetelmällä laskettuna vuonna 2021. Alasektoreille jaettuna velkasuhde kasvaa valtionhallintosektorilla 3,5 prosenttiyksikköä ja paikallishallintosektorilla 2,4 prosenttiyksikköä. Rahoitussaatavien ja -velkojen aikasarja korjataan rahoitustilinpidossa vuoteen 2000 asti.

Kansantalouden tilinpidon sektoritileillä lainojen korot kasvattavat julkisyhteisöjen omaisuustuloja ja -menoja. Omaisuustulojen ja -menojen aikasarja on korjattu vuoteen 2018 asti. Korjaus viedään samaan lähtövuoteen kuin lainoilla kansantalouden tilinpidon aikasarjakorjauksessa vuonna 2024.

Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän käsikirja ohjeistaa julkisyhteisöjen tilastointia

Julkisyhteisöjen tilastokuvauksen ohjeistus perustuu Euroopan kansantalouden tilipitojärjestelmän käsikirjaan (EKT 2010), ja se on jäsenmaita velvoittava EU-asetus. Lisäksi EKT 2010:tä tarkentaa julkisyhteisöjen alijäämä- ja velkakäsikirja (Manual on Government Deficit and Debt, 2019), jossa ohjeistetaan julkisyhteisöjen tilastointia tarkemmalla tasolla.

EU:n liiallisen alijäämän menettelyn (Excessive Deficit Procedure, EDP) alijäämä- ja velkatietojen raportointiin kuuluu jäsenmaan julkisyhteisöjen tilastoinnin säännöllinen tarkastelu yhdessä Euroopan komission tilastoviraston Eurostatin kanssa. Suomen julkisyhteisöjen tilastointia tarkasteltiin Tilastokeskuksen ja Eurostatin välisellä dialogivierailulla viimeksi vuonna 2021. Yksi tarkastelluista asioista oli vuokra-asuntojen ja asumisoikeustalojen korkotukilainajärjestelmä. Tilastokeskuksen tehtäväksi tuli selvittää, kuvaako nykyinen tilastomenetelmä ja EKT 2010:n tulkinta kattavasti julkisyhteisöjen vaikutusta julkisessa asuntotuotantojärjestelmässä ja onko edellytyksiä julkisyhteisöjen rajauksen muuttamiselle.

Tilastokeskuksen ja Eurostatin yhteinen johtopäätös oli, että Tilastokeskus muuttaa ARA-korkotukilainojen tilastomenetelmää ja laajentaa niiden osalta julkisyhteisöjen tilastokuvausta kansantalouden tilinpidon sektoritileillä ja rahoitustilinpidossa. Tilastokeskus toteuttaa muutoksen kierrättämällä ARA-korkotukilainat julkisyhteisöjen tilien kautta. Menetelmämuutos ei vaikuta julkisyhteisöjen nettoluotonantoon eikä alijäämään.

Ohjeistuksen soveltamisesta korkotukilainoihin

EKT 2010:n lisäksi Julkisen talouden alijäämä- ja velkakäsikirjan (MGDD 2019) tarkempi ohjeistus määrittää julkisyhteisöjen tilastointia. Julkisten ohjelmien ja yksittäisten taloustoimien kirjauksissa on otettava huomioon MGDD-käsikirjan ohjeistus uudelleen järjestettävistä taloustoimista. Tällä ohjeistuksella on erityistä merkitystä, kun tarkastellaan julkisyhteisöjen asettamia ohjelmia ja niihin liittyvää julkisyhteisöjen ulkopuolelle luokiteltujen yksiköiden toimintaa.

Tilastokeskus tarkasteli julkista asuntotuotantojärjestelmää ja tutki, onko perusteita luokitella asuntoyhteisöjä julkisyhteisöjen sektoriluokkaan tai uudelleen järjestellä ARA-korkotukilainaohjelman taloustoimet julkisyhteisöjen tileille. Yksikön sektoriluokituksen muutos tarkoittaa, että sen kaikki taloustoimet, varat ja velat kirjataan uuden sektorin tileille. Uudelleen järjestetyt taloustoimet voidaan puolestaan toteuttaa eri tavoilla, joista yksi on kierrätys. Siinä kahden yksikön välinen taloustoimi voidaan näyttää tapahtuneeksi kolmannen osapuolen kautta. Esimerkiksi julkiseen ohjelmaan kuuluvat taloustoimet voidaan kierrättää julkisyhteisöjen kautta, vaikka niitä toteuttavat yksiköt olisi luokiteltu julkisyhteisöjen ulkopuolelle.

Koska sektoriluokitus on tilinpidossa ensisijainen menetelmä kuvata yksikön toimintaa, Tilastokeskus tarkasteli ensin asuntoyhteisöjen sektoriluokitusta julkisyhteisöjen rajauksen kannalta. Sektoriluokan määrittelyssä tarkastellaan, kuka yksikköä valvoo ja mikä on sen tuottajatyyppi.

Kunnat kontrolloivat omistamiaan asuntojen hallintayhtiöitä ja niiden tapauksessa paikallishallinnon asema valvovana sektorina on selvä. Sen sijaan julkisyhteisöjen määräysvalta voittoa tavoittelemattomiin yhteisöihin eli lainsäädännön tarkoittamiin yleishyödyllisiin yhteisöihin vaatii EKT 2010:n ohjeistuksen soveltamista lähemmin. EKT 2010:n perusteella julkisyhteisöt käyttävät määräysvaltaa voittoa tavoittelemattomissa yhteisöissä niitä velvoittavien sääntöjen myötä. Korkotukilainojen ehdot rajoittavat yksiköiden kykyä vaikuttaa toimintaansa. Lisäksi ns. pitkän korkotuen lainan saajalta edellytetään, että yksikkö on nimetty yleishyödylliseksi ellei se ole lain tarkoittamassa julkisessa hallinnassa. Päätoimintanaan ARA-rajoitteisia asuntoja vuokraavat ja hallinnoivat yleishyödylliset yhteisöt katsotaan EKT 2010:n mukaisiksi julkisiksi tuottajiksi ja valtionhallinnon määräysvaltaan kuuluviksi.

ARA-korkotukilainoja koskevia rajoitteita ovat tuottorajoite, vuokrien ja käyttövastikkeen määrittely kustannusten kautta, asukasvalinnan säännökset ja varojen luovutusta koskevat ehdot. Rajoitteiden vastineeksi lainoille tarjotaan julkinen korkotuki ja täydentävä valtion takaus.

Julkisen tuottajan päättely joko julkiseksi yritykseksi tai julkisyhteisöksi perustuu tuottajatyypin määrittelyyn. Tuottajatyyppi riippuu yksikön pääasiallisesta tuotostyypistä. Markkinatonta tuotantoa harjoittavat julkiset yksiköt luokitellaan julkisyhteisöiksi, kun markkinatuottajat puolestaan luokitellaan yrityssektorille julkisiksi yrityksiksi.

Menetelmällisesti ARA-rajoitteiden alainen toiminta katsotaan markkinattomaksi tuotannoksi ja niiden tuottajat markkinattomiksi, jos rajoitteiden alainen toiminta muodostaa siitä pääosan. Julkisen vallan asettamat rajoitteet vaikuttavat taloudellisesti merkittävien hintojen tulkintaan ja markkinoille pääsyyn, vaikka vuokrat voidaan asettaa kattamaan pääoma- ja muut tuotantokustannukset. Julkinen markkinaton toiminta on luonteeltaan julkisyhteisöihin kuuluvaa. Käytännössä rajoitteiden alaisen ja niistä vapaan toiminnan välinen suhde, ja siitä johdettava tuottajayksikön pääasiallinen tuotostyyppi, ovat haastavia määrittää saatavilla olevista aineistoista.

Tilastokeskus valitsi lopulta menetelmäksi taloustoimien uudelleen järjestämisen. Menetelmän etuna on se, että julkinen ohjelma ja siihen liittyvät lainat pystytään rajaamaan tarkasti ja kierrättämään sellaiset lainat, joissa toiminnan rajoitteet ovat voimassa. On huomattava, että MGDD-käsikirjan ohjeistus uudelleen järjestettävistä taloustoimista määrittää julkisyhteisöjen tilien laadintaa, vaikka yksikköä ei luokitella julkisyhteisöihin. Tällöin merkityksellistä on ohjelman asettamat ehdot riippumatta siitä, onko rajoitteiden alainen toiminta yksikön pääasiallista toimintaa.

Ohjeistuksen mukaan taloustoimet kuuluu uudelleen järjestää, jos julkista ohjelmaa toteuttavat julkisyhteisöjen ulkopuoliset yksiköt, joiden toiminnalle julkisyhteisöt asettavat merkittäviä ehtoja. Tällaisina ehtoina mainitaan mm. hinnoittelun ja edunsaajien ennalta määrittäminen ilman toteuttavan yksikön todellista kykyä vaikuttaa niihin.

Rahoitustaloustoimissa nykyiset lainojen saaja- ja velallissektoreiden suhteet muuttuvat kierrätyksen seurauksena. Rahoituslaitosten antamat lainat asuntoyhteisöille kirjataan muutoksen jälkeen kahtena taloustoimena; sekä rahoituslaitosten ja julkisyhteisöjen välisenä että edelleen julkisyhteisöjen ja asuntoyhteisöjen välisenä. Korkotukilainoja myöntävät yleensä rahoituslaitokset, mutta myös kunnat ja työeläkelaitokset voivat toimia lainanmyöntäjinä. Korkotukilainoja saavat yksiköt ovat pääasiassa luokiteltu asuntoyhteisöt-sektoriin ja yrityksiin. Lisäksi kunnat voivat ottaa korkotukilainoja suoraan omiin nimiinsä. Julkisyhteisöiden tileillä laina kierrätetään asuntoyhteisöä kontrolloivan alasektorin kautta.