Itälaajentuminen koettelee EU:n toimintakykyä ja yhtenäisyyttä

Paineet integraation syventämiseen pysyvät EU:n laajentumisen jälkeen voimakkaina. Samalla jäsenmaiden valmius liikkua eteenpäin vaihtelee. Joustavuuden lisääminen ja samalla yhtenäisyyden säilyttäminen onkin vaikea yhtälö, joka kuuluu laajentuvan unionin suurimpiin haasteisiin.

Hiski Haukkala& Kristi Raik

EUROOPAN UNIONIN jokainen laajentuminen on herättänyt huolta EU:n instituutioiden toimintakyvyn säilymisestä ja luonut paineita uudistuksiin - luotiinhan järjestelmä alun perin vain kuuden jäsenmaan "klubia"varten. Sitä mukaa kun jäsenten määrä on kasvanut, on myös integraatio tiivistynyt ja syventynyt. Yleensä laajentumisen tuomaa lamaannusta on ehkäisty tehostamalla unionin päätöksentekorakenteita jo ennen uusien jäsenten vastaanottoa. Kun tällä kertaa liittyvien maiden joukko oli poikkeuksellisen suuri, myös paineet EU-elinten uudistamiseen jo ennen tulokkaiden saapumista olivat erityisen kovat.

Uuden perussopimuksen karikkoinen valmistelu

EU kuitenkin epäonnistui tavoitteessaan yksinkertaistaa ja tehostaa toimintojaan ennen kymmenen uuden maan liittymistä. Nizzan huippukokouksessa joulukuussa 2000 sovittiin tosin laajentumisen kannalta välttämättömistä uudistuksista. Neuvottelut uudesta perustuslaillisesta sopimuksesta, jonka oli määrä valmistua viime vuoden loppuun mennessä, sen sijaan pitkittyivät. Niinpä 25 jäsenmaan yhteisön toimintakyky joutui heti alussa kovaan testiin: samanaikaisesti uusien jäsenten sisäänajon kanssa oli haettava ratkaisuja unionin perustuksia koskeviin vaikeisiin kiistoihin.

Uuden sopimuksen valmistelu aloitettiin hyvissä ajoin ennen laajentumista. Tarve uudistuksiin nousi paitsi laajentumisesta myös unionin sisäisestä kehityksestä: useiden perussopimusten, kymmenien päätöksentekomuotojen ja yhä useampien yhteistyöalueiden viidakon hallinta kävi ylivoimaiseksi jo asiantuntijoillekin, puhumattakaan tavallisista kansalaisista. Uudistusten tavoitteeksi asetettiin kunnianhimoisesti järjestelmän selkeyden, tehokkuuden ja demokraattisuuden vahvistaminen.

Tavoitteen mittavuudesta kertoo jo uudistusten valmistelutapa: helmikuussa 2002 työhön tarttui EU:n tulevaisuuskonventti, joka kokosi yhteen 105 edustajaa nykyisistä ja tulevista jäsenmaista sekä EU-instituutioista. Sopimusluonnos valmistui viime kesällä. Vaikka sekä luonnoksen sisältö että konventin työtavat herättivät runsaasti kritiikkiä, on myönnettävä että konventin tuloksellisuus ylitti ennakko-odotukset. Lähes puolitoista vuotta kestäneet neuvottelut olivat sinällään merkittävää valmennusta laajentumisen jälkeiseen tilanteeseen - tulevien jäsenmaiden edustajat pääsivät käsiksi unionin toimintaan, ja kaikki osallistujat saivat arvokasta kokemusta yhteistyöstä.

Varsinainen valta ja vastuu EU:n perussopimusten uusimisesta kuuluu kuitenkin hallitustenväliselle konferenssille (HVK). Konventin valmistelemaa luonnosta alettiin työstää hallitustenvälisissä neuvotteluissa syksyllä 2003. Neuvottelut kariutuivat joulukuussa kiistaan äänivallan jaosta ministerineuvostossa. Tässä kysymyksessä asettuivat vastakkain yhtäältä Espanja ja Puola, jotka halusivat säilyttää vuoden 2000 Nizzan sopimuksessa niille määrätyt äänimäärät, ja toisaalta Ranska ja Saksa, jotka eivät tätä ratkaisua hyväksyneet. Jälkimmäinen kanta sai laajalti tukea, sillä Nizzan sopimus antaa Espanjalle ja Puolalle suhteettoman paljon äänivaltaa maiden väkilukuun nähden. Neuvottelut jatkuivat tämän vuoden alussa, ja EU toivotti uudet jäsenet tervetulleiksi ilman uutta perussopimusta, melko sekavassa ja huolestuneessa ilmapiirissä.

Yhteisen edun määrittely vaikeutuu

Pitkittyneen HVK:n on arveltu antaneen esimakua vaikeuksista, joihin 25 jäsenmaan liitto ajautuisi. Jäsenmaiden määrän ja kirjon kasvaessa kukin maa näyttäisi olevan aiempaakin taipuvaisempi asettamaan kansalliset edut unionin yhteisten tavoitteiden edelle. Yhteisen nimittäjän taikka edun määrittely käy entistäkin vaikeammaksi. Vanhojen ja uusien jäsenten välinen elintasokuilu lisää jännitteitä: vanhat nettomaksajat - etu-päässä Saksa ja Ranska - haluaisivat keventää taakkaansa; maat, jotka ovat tähän mennessä saaneet suurimman potin EU-kassasta (Kreikka, Espanja ja Portugali), ovat haluttomia luopumaan eduistaan; ja uudet jäsenmaat puolestaan vaativat tasapuolista kohtelua, mikä nykyisessä tukijärjestelmässä veisi unionin vararikkoon. Seuraavasta rahoituskaudesta vuosiksi 2007-2013 on määrä päättää ensi vuonna, ja neuvotteluista povataan hyvin vaikeita.

Myös suurten ja pienten jäsenmaiden välinen tasapaino joutuu koetukselle. Kymmenestä tulokkaasta vain Puola yltää suurten jäsenmaiden joukkoon, joten pienten ja keskikokoisten maiden suhteellinen määrä kasvaa huomattavasti. Tämä tuo entistä voimakkaammin esiin johtajuuden tarpeen. EU:n kolme suurta - Ranska, Saksa ja Iso-Britannia - ovatkin viime aikoina pyrkineet tiivistämään yhteydenpitoaan ja pohjustamaan keskenään unionin päätöksiä. Johtajakolmikkoa hajottavat kuitenkin varsin erilaiset näkemykset EU:n suunnasta. Euroskeptiset britit asettuvat integraation jarrumieheksi, kun taas Ranska ja Saksa hakevat mahdollisuuksia yhteistyön syventämiseen eri aloilla, tarvittaessa pienemmillä maaryhmillä. Pienet maat pelkäävät suurten määräilyn lisääntymistä ja puolustavat jäsenten tasavertaista kohtelua.

Uudet jäsenmaat eivät muodosta EU:n päätöksenteossa erillistä ryhmää. Heille on tärkeää hakea kumppaneita vanhoista jäsenmaista, mutta kuten EU:ssa on tapana, liittoumat vaihtelevat aihepiirin ja tilanteen mukaan. Kaikkein varauksellisimmin integraatioon suhtautuu Viro, jonka kannat ovat monesti lähellä Britanniaa - esimerkiksi verotusta, sosiaaliturvaa ja puolustusta koskevissa kysymyksissä. Unkari ja Slovenia puolestaan kuuluvat integraation syventämisen innokkaimpiin kannattajiin. Kenties eniten huolta EU:ssa on kannettu Puolan jäsenyyden vaikutuksista. Maata on moitittu joustamattomuudesta ja häikäilemättömästä kansallisten etujen ajamisesta, joista saatiin näyttöä muun muassa viime vuoden HVK:ssa.

On kuitenkin syytä muistaa, että EU:n lamaantuminen ei ole missään nimessä Puolan toiveena; ei vähiten siksi, että Puolalle on seuraavien kymmenen vuoden aikana luvassa runsaat 80 miljardia euroa EU-tukiaisia. Kaikille uusille jäsenmaille on tärkeää, että unioni pysyisi mahdollisimman yhtenäisenä ja toimintakykyisenä. Uudet jäsenet ovat suhteellisen heikkoja, köyhiä ja - Puolaa lukuun ottamatta - pieniä, joten niillä olisi EU:n hajaantumisesta paljon menetettävää. Ensimmäisten jäsenyysvuosien aikana niiden voidaan odottaa olevan enimmäkseen melko varovaisia ja passiivisia. Unionin toimintatapojen opettelu ja omien kantojen tarkentaminen vaativat aikanaan useita vuosia myös Suomelta.

EU:n jatkolaajentamisen vaihtoehtona naapuruuspolitiikka

Laajentumisen sisäiset vaikutukset ovat pitkälti hallinneet EU:ssa käytävää keskustelua. Tämä on luonnollista, sillä sisäiseen vallanjakoon ja vaikkapa budjettivarojen jakautumiseen liittyvät kysymykset ovat sekä jäsenmaiden hallituksia että niiden kansalaisia kaikkein lähinnä. Tämänkertaisella laajentumisella on kuitenkin erityisen mielenkiintoisia ja haastavia vaikutuksia myös EU:n ulkopuolelle. Tämä koskee niin laajentumisen myötä tulevia uusia naapureita kuin myös EU:n omia ulkosuhdepolitiikkoja ja -instrumentteja.

Itälaajentumisen myötä myös kysymys EU:n lopullisten ulkorajojen paikasta on noussut entistä vahvemmin esiin. EU:ssa onkin vahvistumassa se käsitys, että tiiviisti toisiaan seuraavien laajentumisten aika on ohi. Esimerkiksi toukokuussa 2004 laajentumisesta vastaava komissaari Günter Verheugen totesi kainostelematta, että laajentuminen on nyt toistaiseksi päättynyt ja että EU:n on kehitettävä suhteitaan naapureihin toiselta pohjalta.

EU:n toive lakata laajentumasta on ymmärrettävä, sillä jo toteutuneen itälaajentumisen pelätään johtavan suuriin ongelmiin unionin sisällä. Laajentumisesta luopumiseen on kuitenkin myös ulkoinen syy, sillä EU:n on jatkossa entistä vaikeampi löytää sopivia jäsenehdokkaita Euroopasta.Bulgaria ja Romania ovat jäsenyysneuvotteluidensa loppusuoralla ja Balkanin maille sekä Turkille on jäsenyys oikeastaan luvattu. Jo näiden maiden integroiminen osaksi unionia tulee olemaan merkittävä haaste tulevina vuosina. Tämän jälkeen tarjolla on lähinnä vain hankalia tai erittäin hankalia kandidaatteja. Näin on varsinkin idässä, missä EU:n uudet ja tulevat rajanaapurit, Moldova, Ukraina ja Valko-Venäjä, kukin asettavat omat vaikeat haasteensa EU:lle.

Kysymys laajentumisen lopettamisesta on kuitenkin EU:lle periaatteellisesti hankala, sillä nykyisen perussopimuksen 49. artikla toteaa yksikantaan kaikkien eurooppalaisten valtioiden lähtökohtaisen oikeuden hakea jäsenyyttä. EU:n onkin vaikea kiemurrella ulos tästä lupauksesta.

Asialla on myös käytännönläheisempi ulottuvuutensa. EU on hankalassa tilanteessa, sillä luopumalla laajentumisesta se on vaarassa samalla menettää kenties tehokkaimman instrumenttinsa oman naapurustonsa vakauden edistämiseksi: Itälaajentuminen on todiste siitä, miten EU voi laajentumisen avulla edesauttaa vakautta lähialueillaan.

EU:ssa ollaan hyvin tietoisia näistä haasteista ja vaikeuksista. Tämän vuoksi EU pyrkiikin ottamaan asiassa aikalisän. Sen sijaan, että EU kategorisesti ilmoittaisi, että laajentamisen rajat ovat nyt tulleet vastaan, se pyrkii kehittämään ns. eurooppalaista naapuruuspolitiikkaa (ENP). Sen avulla unioni pyrkii asteittain integroimaan naapureitaan ilman, että sen tarvitsisi avata markkinoitaan ja instituutioitaan liian aikaiselle ja kohtuuttomalle rasitukselle.

Kesä 2004 on ratkaiseva naapuruuspolitiikan kehityksen kannalta. Toukokuussa Euroopan komissio julkaisi strategiapaperinsa, joka hyväksyttiin ministerineuvoston kesäkuun istunnossa. Kesän aikana komissio pyrkii laatimaan yhteistyössä kunkin naapurin kanssa maakohtaiset toimintaohjelmat, joiden sisältö ja konkreettisuus viime kädessä ratkaisevat, onko ENP:stä toimivaksi vaihtoehdoksi EU:n jatkolaajentamiselle.

Vaikka toimintaohjelmien sisältö on vielä tätä kirjoitettaessa hämärän peitossa, on jo nyt kuitenkin selvää, että ENP on kaukana helposta patenttiratkaisusta. Jäljellä on runsaasti kysymyksiä sen toimivuudesta. Niistä ensimmäinen liittyy siihen, onko koko hanke kyllin kiinnostava ja konkreettinen, jotta se toimii uskottavana korvikkeena täysjäsenyydelle. Toiseksi voidaan kysyä, onko sisäisten haasteidensa kanssa kamppailevalla EU:lla todellakin riittäviä poliittisia ja taloudellisia voimavaroja naapuriensa auttamiseen.

Suhde Venäjään muodostaa oman ongelmansa

Laajentumisella on vaikutuksia myös EU:n Venäjäsuhteeseen. Selvimmin tämä näkyy kumppaneiden keskinäisen taloudellisen riippuvuuden kasvussa. Tämä koskee varsinkin Venäjää, jonka ulkomaankaupasta jatkossa noin 50 prosenttia käydään EU:n kanssa. Toisaalta suuri osa Venäjän viennistä EU-maihin on öljyä, kaasua sekä muita raaka-aineita, joista puolestaan EU on riippuvainen. Tämä energiaan ja raaka-aineisiin pohjautuva yhteys onkin se napanuora, joka ajoittaisista ja toistuvista poliittisista kriiseistä huolimatta sitoo EU:n ja Venäjän myös jatkossa tiiviisti yhteen.

Kaupan lisäksi myös yhteinen maaraja kasvaa. Baltian maiden ja Puolan itärajojen myötä EU:n ja Venäjän yhteinen maaraja yli kaksinkertaistuu. Venäjälle kuuluva Kaliningradin alue jää satimeen EU-maiden sisälle. Jo aiemmin alueen kauttakulkuun liittyvät ongelmat ovat tulehduttaneet EU:n ja Venäjän välejä. Jatkossa teknisiä kysymyksiä suuremmaksi pulmaksi kuitenkin nousee koko alueen asema: Kykeneekö se ottamaan osaa alueelliseen yhteistyöhön vai eristyykö se alati kurjistuvaksi pesäkkeeksi vaurastuvan ja integroituvan Pohjois-Euroopan sisälle?

Oman hankalan kysymyksensä muodostaa Venäjän asema EU:n uudessa naapuruuspolitiikassa. Komission strategiapaperissa Venäjä mainitaan tulevien kumppanien joukossa. Samalla kuitenkin mainitaan, että hallinnollisesti suhdetta kehitetään naapuruuspolitiikasta ja sen toimintaohjelmista erillisen ns. yhteisten alueiden kautta. Tämä nostaa esiin kysymyksen siitä, mikä Venäjän asema ENP:ssä loppujen lopuksi on. Myös Suomen aloitteesta alkunsa saanut pohjoinen ulottuvuus joutuu hankalaan asemaan, sillä se mainitaan osana EU:n naapuruusinstrumentteja, mutta samalla sen looginen paikka olisi kuitenkin olla alisteinen yhteisten EU-Venäjä-alueiden kehittämisessä.

EU:n uusi naapuruuspolitiikka sisältää siis joukon sisäisiä ristiriitaisuuksia, jotka jo ennen varsinaista toimeenpanoa näyttäisivät asettavan omat haasteensa politiikan onnistumiselle. Jatkossa näiden päällekkäisyyksien ja epäselvyyksien ratkominen on tärkeää, mikäli uusi naapuruuspolitiikka halutaan aidosti toimivaksi ja tehokkaaksi ratkaisuksi laajentumisesta luopumisen ongelmaan.

EU ei tule koskaan valmiiksi...

Kaiken kaikkiaan laajentumisen tuomat muutokset tulevat näkyviin vähitellen vuosien kuluessa. Vaikka EUmaiden johtajat pääsivät kesäkuussa sopuun uudesta perustuslaillisesta sopimuksesta, se voi tulla voimaan aikaisintaan parin vuoden kuluttua, sillä sopimus pitää ensin ratifioida jokaisessa jäsenmaassa. Lisäksi on syytä epäillä, tarjoaako uusi sopimus tarpeeksi ratkaisuja unionin tehokkuuden, demokraattisuuden ja sisäisen ja ulkoisen toimintakyvyn vahvistamiseksi. Paineet integraation syventämiseen pysyvät voimakkaina, mutta toisaalta jäsenmaiden valmius liikkua eteenpäin vaihtelee. Onhan monen nopeuden Eurooppa jo toteutunut esimerkiksi rahaliiton ja henkilöiden vapaata liikkumista koskevan Schengen-sopimuksen muodossa.

Mahdollisuus edetä eri tahtiin pienemmissä ryhmissä tulee jatkossa olemaan entistä tärkeämpi. Integraation hajautuminen ja eriytyminen lienevät jossain määrin väistämättömiä, jos EU:n halutaan tarttuvan uusiin haasteisiin vaikkapa sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden, maahanmuuton, oikeudellisen yhteistyön tai verotuksen yhtenäistämisen aloilla. Euroopan yhtenäisyyden kannalta olisi kuitenkin ensiarvoisen tärkeää, että eriytyminen ei loisi pysyviä jakolinjoja, vaan että pidemmälle menevä yhteistyö pysyisi avoimena kaikille jäsenmaille. Joustavuuden lisääminen ja samalla yhtenäisyyden säilyttäminen onkin vaikea yhtälö, joka kuuluu laajentuvan unionin suurimpiin haasteisiin.

Päivitetty 7.7.2004