Indikaattorit - Kohdevaloja vai savuverhoja?
Esitelmä 23.nnen Pohjoismaisen tilastokonferenssin avajaisissa Turussa 18-21.8.2004
Heinrich Brüngger
Pääjohtaja
Tilastoyksikkö
YK:n Euroopan talouskomissio
Geneve
Yhteenveto
Tässä esitelmässä tarkastellaan "indikaattori"-termin erilaisia käyttötapoja virallisissa tilastoissa. Virallisen tilaston puitteissa ja virallisen tilaston perusperiaatteita kunnioittaen arvioidaan sitä miksi indikaattoreista muodostetaan virallisen tilaston kaltaisia erikoistilastoja. Ongelmallisinta indikaattoreiden kannalta tästä näkökulmasta on se, että kansallisella tasolla ja ennen kaikkea kansainvälisellä tasolla pyritään yhä useammin muodostamaan erilaisissa konferensseissa ja huippukokouksissa indikaattoriryhmiä monenlaisille ilmiöille ilman tilastoammattilaisten tukea, (tästä esimerkkinä kestävää kehitystä kuvaavat indikaattorit).
Tämä on ristiriidassa ammatillisen riippumattomuuden periaatteiden kanssa, joiden mukaan ainoastaan tilastoammattilainen voi tehdä päätöksiä, jotka liittyvät terminologiaan ja määritelmiin. Tilastoammattilaiset tekevät päätöksensä yhteistyössä käyttäjien kanssa, jotta varmistutaan tilastojen asianmukaisuudesta. Tilastoammattilaisten moitteet ovat pääasiassa koskeneet tilastojärjestelmiin kohdistuvia rasitteita, joita heidän töihinsä liittyvät korkealla taholla tehdyt päätökset saavat aikaan. He eivät niinkään koe ongelmallisena työnjakoa tilastotieteilijöiden ja poliitikkojen välillä.
Loppupäätelmänä ehdotetaankin, että virallisia tilastoja julkistettaessa tilastovirastot selvästi erottelevat kaksi asiaa: yhtäältä ne indikaattorit ja tilastot, joista voidaan ottaa tilastotuotannon perusperiaatteiden mukaisesti täysi vastuu ja toisaalta indikaattorit, joiden osatekijöitä, kuten terminologiaa, täsmennyksiä ja painotuksia ei ole tarkennettu ammattikunnan periaatteiden mukaisesti.
Näistä ensin mainitut pystyvät täyttämään "kohdevaloindikaattoreiden" vaatimukset. Virallisten tilastojen perusperiaatteet asettavat tiettyjä rajoituksia näiden indikaattoreiden käytölle ja tulkinnalle, eritoten kun kysymys on synteettisten indikaattoreiden yhteen liittämisestä subjektiivisin painotuksin.
Silloin kun edellä mainittuja vaatimuksia ja rajoitteita ei noudateta tai kun tilastoja julkaistaessa ei selkeästi erotella tilastovirastojen valvonnassa tuotettuja tietoja muista tilastoista, vaarana on, että indikaattoreista tulee pelkkiä savuverhoja tai kulisseja, jotka johtavat niiden käyttäjiä harhaan.
Johdanto
Pohjoismaisen tilastokonferenssin avausistunto tarjoaa erinomaisen mahdollisuuden esitellä joitakin virallisten tilastojen haasteellisia ja jopa uhkaavia kehityssuuntia, jotka samalla tarjoavat niille myös mahdollisuuksia. Yhteiskunnallisen tiedon välittäjinä tilastovirastot ja koko tilastoyhteisö ovat monien joskus ristiriitaisten vaatimusten ja kehityssuuntien risteyskohdassa. Virallisten tilastojen ensisijainen tavoite on olla sopeutuvaisia ja innovatiivisia, kuitenkaan tilastotyön perusperiaatteita vaarantamatta. Samalla niiden tulee myös tulevaisuudessa olla korkealaatuisen, oikea-aikaisen ja puolueettoman tiedon tuottajia, joiden auktoriteettiin voidaan vahvasti luottaa.
Indikaattorikysymys on varmasti yksi niistä asioista, joihin usein törmätään mutta joihin suhtaudutaan monella eri tavalla. Joillain aloilla indikaattoreilla on pitkät perinteet; toisilla kehitys on uudempaa ja tulee virallisen tilaston ulkopuolelta. Näistä ovat esimerkkejä ne monet indikaattoriryhmät, joita kehitetään YK:n tai Euroopan unionin huippukokouksissa ja konferensseissa. Onko siis olemassa mitään yleispäteviä lähestymistapoja ja indikaattoreihin liittyviä aktiviteettejä vai tulisiko meidän "antaa kaikkien kukkien kukkia", jolloin kukin käyttäjä saa valita haluamansa? Tähän kysymykseen paneudun artikkelissani. Kirjoituksen on tarkoitus herättää nimenomaan keskustelua ajoittain kiistanalaisistakin näkökulmista, eikä niinkään esittää varovasti tasapainoista ja pelkkään faktaan perustuvaa näkemystä.
Käytäessä läpi virallisen tilaston aihealueita indikaattori-termille on annettu useita eri merkityksiä. Sille ei ole annettu kansainvälisellä tasolla missään virallisessa asiakirjassa mitään yleistä merkitystä tilastotietojen osajoukkona, joka poikkeuksetta soveltuisi tilastotiedon kaikille alueille. Siitä huolimatta termiä käytetään yhä useammin; yksi syy voi olla se, että termit "tilastot" tai "tilastolliset tulokset" eivät herätä yhtä paljon kiinnostusta käyttäjien ja median keskuudessa kuin termi "indikaattori". Termin tuottama mielleyhtymä on, että se on enemmän kuin "tavallinen tilastollinen luku", kuten väkiluku tai vaikkapa tuotetun teräksen määrä, joten indikaattorit ansaitsevat enemmän huomiota kuin tavalliset tilastot ("tilastot"-termillä on monelle maallikolle ikävystyttävä sivumerkitys). Artikkelini pyrkii kuvailemaan joitakin niitä osatekijöitä, joiden kautta indikaattoreiden väitetään, epäsuorasti tai avoimesti, olevan "enemmän", kuin tavallisia lukuja. Pyrin myös arvioimaan sitä, ovatko nämä lisämääritykset yhteensopivia virallisen tilaston kanssa. Tarkoitukseni ei ole väittää esitettyjä näkökulmia loppuun saakka perustelluiksi, eivätkä ne myöskään ole toisiaan poissulkevia.
Yhteensopivuus virallisen tilastotiedon kanssa: mitä se tarkoittaa?
Vaikka tilastontuottajat ovat hyvin huolellisia määrityksissään siitä, mitä milloinkin mitataan, huomattavasti vähemmän tarkkuutta virallisissa tilastoissa on käytetty terminologian määrittämisessä. Viralliset tilastot ovat ensimmäinen esimerkki tässä asiayhteydessä. ECE:llä on onneksi olemassa virallisen tilastotieteen perusperiaatteet2. Kansainvälisesti selkeän määritelmän puuttuessa3 paras luonnehdinta on, että virallinen tilasto tarkoittaa niitä tietoja, jotka tuotetaan ja levitetään tilastotyön perusperiaatteita noudattaen. Näistä periaatteista tässä artikkelissa erityisen keskeisiä ovat ammatillinen itsenäisyys, olennaisten tilastojen esittäminen, tasavertainen käyttöoikeus kaikille käyttäjille, puolueettomuus, avoimuus, vastaustaakan minimointi, yhteensovitus ja tilaston tuottajan oikeus reagoida tilaston virheelliseen tulkintaan ja väärinkäyttöön. Perusajatukseni tässä artikkelissa on, että ne indikaattorit, joita virallisen tilaston tulee tuottaa ja julkaista täydellä vastuullaan, täytyy tuottaa edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti. Jos näin ei tapahdu, tilastoviranomaisiin liittyvä vastuu tulee rajata ja tämä ero on tehtävä selväksi tiedonjakelussa.
Ensimmäinen näkökulma: Indikaattorit johdannaisyksikköinä
Ensimmäinen lähestymistapa on yksinkertaisesti määritetyn algoritmin ja kahden tai useamman tilastotuloksen ("numeron") yhdistelmä, josta muodostetaan uusi johdannaisyksikkö. Yksinkertaisin tapa on käyttää osoittajaa ja nimittäjää, esimerkkinä per capita -suhde tai prosenttiosuus. Nämä kaksi tekijää voidaan ottaa samasta tilastosta (esim. kasvuaste) tai kahdesta erillisestä tilastosta. Johdannaisyksiköiden lisäelementtinä, tarkasteltaessa osoittajaa ja nimittäjää erikseen, on vertailtavuuden lisääntyminen; tällöin johdannaisyksikkö eliminoi nimittäjän koon vaikutuksen. Tämä on erittäin toivottava ominaisuus, kun tehdään vertailuja eri alueiden tai eri maiden välillä. Ominaisuudesta on hyötyä myös taloustilastojen aikavertailuissa. Tällä laajalla indikaattorin luonnehdinnalla kaikki indekseihin pohjautuvat aikasarjavertailut (joissa lähtöarvo toimii nimittäjänä) sisällytettäisiin tähän indikaattorityyppiin. On olemassa monimutkaisempiakin algoritmeja, joiden avulla voidaan laatia johdannaisyksiköitä virallisessa tilastossa. Esimerkkinä ovat ikävakiointi, käypähintaiset aggregaatit tai kausitasoitus.
Jos indikaattori-termiä käytetään yksin kuvaamaan tätä virallisen tilaston lisäominaisuutta, ei synny mitään ristiriitaa minkään tilastotuotannon perusperiaatteen kanssa. Pikemminkin päinvastoin: niin asiantuntijalle kuin suurelle yleisölle, medialle ja päätöksentekijöille tämä lisääntynyt ajallinen ja paikallinen vertailtavuus on keskeistä ymmärrettävyyden ja uuden tilastotiedon merkityksen tulkinnan kannalta. Taloustilastoilla on tässä etulyöntiasema: aikasarjavertailu on miltei koko tilaston ydin, kun taas väestö- ja sosiaalitilastoissa aikamuutokset etenkin lyhyellä aikavälillä ovat vähemmän vaihtelevia ja tästä syystä etenkin mediassa niitä ei pidetä yhtä olennaisina.
Tämä indikaattorin määritelmä saattaa olla liian laaja ollakseen hyödyllinen nykypäivänä, sillä pelkkä kahden luvun yhdistelmä on niin standardisoitunut ja triviaali toimenpide kaikilla ilmiöalueilla, että sen määritelmän varassa tuskin pystyy kattavasti vetämään rajaa indikaattoreiden ja tavallisten tilastojen välille. Yleisö kuitenkin hyötyisi tuntuvasti, mikäli olisi olemassa vakiintunut, tasaisin väliajoin tuotettava indikaattorijoukko, joka auttaisi sekä aikasarjavertailussa että alueiden, väestöryhmien ja maiden välisissä vertailuissa kaikilla tilastotuotannon aloilla, ja joka olisi yhtäläinen jo olemassa olevien makrotaloudellisten indikaattoreiden kanssa (vuosittaiset ja lyhyen aikavälin tiedot). Se, että kansainvälinen tilastoyhteisö ei ole kyennyt luomaan pientä määrää indikaattoreita kuvaamaan tilannetta tietyllä alueella (pois lukien makrotalous- ja työllisyys/työttömyystilastot) mahdollisimman todenmukaisesti, on suuri puute. Tätä kuvaamistapaa kutsun indikaattoreiden kohdevalo-merkitykseksi. Tältä kannalta katsoen indikaattorit olisivat olennaisin osa virallisen tilaston tuotantoa, toisin sanoen jäävuoren huippu, virallisen tilaston näkyvin osa. Toisaalta nämä kohdevalo-indikaattorit olisivat osa ensimmäisen tyypin indikaattoreista, tosin sillä kriteerillä lisättynä, että indikaattorin relevanssi ja tietyn alueen kokonaisvaltainen kuvaamiskyky ovat kunnossa. Tämä käsite on vastaavanlainen kuin Uudessa-Seelannissa käytetty innovatiivinen kaksitasoinen tilastotuotteiden nimeämisjärjestelmä, jota sovellettiin virallisiin tilastoihin yleensä, eikä ainoastaan indikaattoreihin johdannaisyksikköinä4.
Toinen näkökulma: normatiivisen tulkinnan sallivat indikaattorit
Toinen lähestymistapa indikaattori-termiin ilmaisee normatiivisen tulkinnan, joka mahdollistaa paremmuusjärjestyksen tai sarjataulukoiden esittäminen, mikäli samalla aikavälillä halutaan verrata alueita, maita tai muita soveltuvia yksiköitä keskenään. Indikaattorit ovat virallisia tilastoja, jotka sallivat "parempi/huonompi" -erottelun (samoin kuin suuruuseron määrittämisen), niin ajan kuin tilankin välisissä vertailuissa. Edellytyksenä normatiiviselle tulkinnalle on, että indikaattori voidaan esittää ensimmäisen indikaattorimääritelmän mukaan, tosin joidenkin indikaattoreiden kohdalla sekin on mahdotonta.
Tämä voi herättää kysymyksen, onko tällaisten indikaattoreiden julkaiseminen puolueettomuuden perusperiaatteiden mukaista. Voidaksemme keskustella aiheesta täytyy normatiivista tulkintaa hieman täsmentää. Normatiivisella tulkinnalla tarkoitetaan lausuntoja, jotka liittyvät yhteiskuntien yhteisiin ja yleispäteviin päämääriin, sellaisiin kuten parempi terveydenhuolto ja koulutus, lisääntynyt aineellinen hyvinvointi, alhainen inflaatio, paremmin voiva ympäristö, alhaisempi julkinen velka ja vähäisempi köyhyys. Näitä päämääriä usein korostetaan maiden perustuslaeissa. Indikaattorit, jotka ovat näiden päämäärien luotettavia mittareita ovat tulkittavissa normatiivisesti, pois lukien muut mahdolliset positiiviset tai negatiiviset vaikutukset niihin normatiivisiin indikaattoreihin, jotka kuvaavat muita päämääriä ja niiden edistymistä.
Vaikka yhteiskunnan eri ryhmillä on erilaisia näkemyksiä siitä, miten asetettu päämäärä tehokkaimmin saavutetaan, tavoitetta itseään ei kyseenalaisteta, koska muuten sitä ei oltaisi sisällytetty maan perustuslakiin tai maan allekirjoittamaan kansainväliseen julkilausumaan. Tästä johtuen tavoite ei ole ristiriidassa tilastotuotannon puolueettomuusperiaatteen kanssa, jos virallinen tilastotoimi käyttää hyväkseen normatiivista luonnetta julkaistessaan tämän kaltaisia indikaattoreita. Puolueettomuusperiaate viittaa tilastontuottajien velvollisuuteen määrittää indikaattorit ja niiden laatimismetodit siten, että tavoitetta voidaan tutkia luotettavasti, ilman ennakkoluuloja, jotka saattavat vääristää tiettyjä kehityssuuntia ja -eroja. On oleellista, että kaikki käyttäjät pitävät kaikkia virallisen tilastontuottajan julkaisemia tuloksia, erityisesti normatiivisia indikaattoreita, autoritaarisina todellisuuden mittareina heidän omista kannoistaan ja prioriteeteistaan riippumatta. Tämä on tilastotiedon puolueettomuuden todellinen merkitys. Tämä periaate pätee myös siihen, miksi virallisten tilastojen julkaisijoiden tulisi pidättäytyä antamasta päätöksiä ohjailevia lausuntoja tuotettaessa normatiivisia indikaattoreita.
Normatiivisia indikaattoreita on mahdollista muuntaa paremmuusjärjestyksiksi ja "sarjataulukoiksi". On monia mielipiteitä siitä, tulisiko tilastovirastojen ja kansainvälisten organisaatioiden käyttämien tilastopalveluiden tuottaa tällaisia paremmuusjärjestyksiä vai neutraalimpia taulukoita. Mikäli indikaattori on tarpeeksi "robusti" eli uskottava erilaisissa oloissa ja tietolähteet riittävän korkealaatuisia ja vertailtavuudeltaan hyviä, ei virallisen tilastotiedon perusperiaatteista löydy estettä paremmuusjärjestyksessä esitettyjen tilastojen esittämiselle. Paremmuusjärjestystä käytetään muuhunkin kuin normatiivisiin indikaattoreihin. Sillä kartoitetaan maita tai alueita, jotka ovat tietyllä tavalla "ulkopuolisia", tapauksissa, joissa paremmuusjärjestys helpottaa lisätarkastelua ja analysointia. Toinen paremmuusjärjestystä muistuttava esitysmuoto, jota käytetään laajalti virallisessa tilastotiedossa, ja jossa ei nähdä esiintyvän ristiriitoja, on temaattiset kartat. Niissä käytetään eri värejä ja painotuksia indikaattorin arvon mukaan. Tämän esitysmuodon etuna on se, että siinä ei esiinny täydellistä paremmuusjärjestystä (paremmuusjärjestys on vain luokkien välinen ei luokkien sisäinen), joten pienet erot eivät ole tulkittavissa eri sijoituksiksi. Yksi pääsyistä siihen, miksi tilastovirastot ovat haluttomia julkaisemaan paremmuusjärjestyksiä, on tulkintavirheet, eritoten median tekemät. Analyyttisten selitysten näiden tilastojulkaisujen yhteydessä tulisi ehkäistä virheellistä käyttöä ja tulkintaa, mutta mitään takuuta siitä ei ole.
Yksi perusperiaatteista kuitenkin oikeuttaa tilaston julkaisijan puuttumaan vakaviin virhetulkintoihin, tapahtui se sitten tiedotusvälineissä, jonkun ministeriön julkaisussa tai missä tahansa julkisessa lausunnossa. Tämä periaate (jota joskus pidetään epäoleellisena) tulisi pitää mielessä, mikäli haluttomuus julkaista jokin tulos johtuu "mahdollisesta virhetulkinnasta" tai "ymmärryksen puutteesta". Tässä virallisen tilastotuotannon perusperiaatteet ovat hyvin selkeitä (tasavertaisen käyttöoikeuden periaate): tulos on käyttökelpoinen (joko johonkin tiettyyn tarkoitukseen tai yleiseen käyttöön), ja se täytyy olla kaikkien saatavilla (mikäli yleisessä käytössä, julkaiseminen tulee suorittaa näkyvästi), tai muuten tulos on kokonaan julkaisukelvoton.
Ensimmäisessä lähestymistavassa mainitut indikaattoriryhmät voivat sisältää joitain normatiivisia indikaattoreita, mutta ei pelkästään niitä. Tällaisiin ryhmiin sisältyisivät esimerkiksi aktiviteettien ja voimavarojen käyttöön liittyvät indikaattorit, joille ei voida antaa yksiselitteistä normatiivista tulkintaa. Normatiiviset indikaattorit täyttävät tärkeän tarkoituksen kohdevaloina ja normatiivisen sisältönsä puolesta ne voitaisiin luokitella samantapaista analogiaa käyttäen jonkin verran tehokkaammiksi kohdevaloiksi.
Kolmas näkökulma: pars pro toto -indikaattorit
Kolmatta näkökulmaa kuvailen pars pro toto -indikaattoreiden avulla. Nämä indikaattorit ovat lukuja, jotka kuvaavat vain osaa kohdealueesta. Tämän kaltaiset indikaattorit ovat määrittelemättömiä virallisen tilaston perusperiaatteissa syistä, joista mielestäni tarvitsee keskustella. Näitä indikaattoreita tavataan sellaisilla aloilla, joilta puuttuu yleinen mittayksikkö, kuten raha taloustilastoissa tai joule energiantuotantotilastoissa. Tarkasteltaessa laajemmin virallisen tilastotiedon eri aloja huomataan yleisen mittayksikön puuttuvan monilta tilastoitavilta aloilta. Näihin aloihin kuuluvat sosiaalitilastot kuten terveys-, koulutus-, työolo-, rikos- ja ympäristötilastot, mutta myös uusilta tilastoitavilta ilmiöiltä, jotka koskettavat sekä talous- että sosiaalitilastoja, puuttuu yleinen mittayksikkö. Näistä esimerkkeinä ovat globalisaatio, kilpailukyky ja tietoyhteiskunta. Tästä näkökulmasta indikaattori tarkoittaa jotakin laajempaa kuin mitä se itse asiassa mittaakaan. Monet ensimmäisessä ja toisessa lähestymistavassa mainitsemani indikaattoriryhmät kuuluvat myös tämän kolmannen näkökulman piiriin. Kaikki pars pro toto -indikaattorit eivät kuitenkaan ole normatiivisia indikaattoreita.
Ennen indikaattoreiden ja niiden sisältämän tiedon määrittämistä ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa on valittava, mitkä mittaamattoman kohdepiirin alueista voidaan sisällyttää yhteen tai useampaan indikaattoriin. Valintamenetelmän tulee olla käyttäjille merkityksellinen ja kriteerien lukumäärä määritetty5. Tärkeiden osatekijöiden muuntaminen tilastollisiksi indikaattoreiksi jätetään tilastotuottajien vastuulle tilastollisen itsenäisyyden periaatteen mukaisesti. Mikäli työn jakautuminen käyttäjien ja asianomaisten, erityisesti päättäjien välillä, on tämän periaatteen mukainen, eivät tämän kaltaiset indikaattorit aiheuta mitään ongelmia viralliselle tilastotiedolle olettaen, että tietyt alla määritetyt reunaehdot täyttyvät. Viidennessä näkökulmassa esitellään menettelytapoja, joiden avulla mahdolliset ristiriidat työn jakautumisen ja ammatillisen itsenäisyyden periaatteen välillä voitaisiin ratkaista.
Haluaisin käsitellä syitä siihen, miksi yleisluontoiset käsitteet eivät ole mitattavissa virallisen tilastotiedon säädösten puitteissa, kun yleinen mittayksikkö puuttuu. Ensimmäinen syy on se, että käsitettä ei voi mitata millään tilastollisella menetelmällä siten, että siitä saataisiin luotettavia vertailuja ajassa ja tilassa (vaikka tilaksi oli rajattu vähempään kuin koko maailma). Tutkijat eivät ole toistaiseksi esittäneet riittävän tehokasta menetelmää, joka toimisi suuremmassakin mittakaavassa ja toistuvasti. Nähdäkseni viralliset tilastot eivät näytä olevan sopiva lähtökohta mittaamaan vaikkapa oikeuksia juridisessa mielessä ennen kuin ne esineellistyvät liiketoimien, käytön, vaatimusten, epäämisten tai oikeudenloukkausten muodossa. Sama argumentti pätee myös mahdollisuuden käsitteeseen (sekä yhtäläisiin mahdollisuuksiin). Siinä tilanteessa pars pro toto -indikaattoreita käytön tai tuoton yhtäläisyydestä joudutaan käyttämään ikään kuin sijaisina käsitteille kuten hyvä hallintatapa tai institutionaalisten puitteiden laatu. Toinen mahdollinen syy ovat rajoitukset, jotka saavat alkunsa vastaustaakkaa koskevasta periaatteesta. Tilastontuottajien on rajoitettava erityisesti yritys- ja kotitaloustutkimuksien aiheuttamaa painolastia, mikä voi johtaa käytännöllisen tiedon saannin vähenemiseen. Tätä voi esiintyä silloinkin kun hyväksi havaitut tutkimusmenetelmät ovat käytössä. Yksityisyyden näkökanta voi myöskin tehdä tilastotuottajille erittäin hankalaksi tehdä kysymyksiä henkilökohtaisista asioista kuten sukupuolikäyttäytyminen tai uskonto, vaikka menetelmiä onkin niiden pätevään mittaamiseen ja niitä on testattu virallisen tilaston ulkopuolella. Toisinaan tämä rajoite on ristiriidassa relevanssiperiaatteen kanssa kuten esimerkiksi AIDS:ia käsittelevissä kysymyksissä. Kolmas syy voi yksinkertaisesti olla liian pieni kustannus-hyöty-suhde, jolloin jonkin asian käsittelystä syntyvää ylimääräistä kustannusta ei voida perustella tällä suhteettoman suurella lisäkustannuksella.
Yksi virallisen tilaston tuottajien vaikeista tehtävistä on luoda tilasto-ohjelmissaan tasapaino uusien alueiden ja niissä uusien tekijöiden ja käyttäjäystävällisyyden välille. On tehtävä aikaisessa vaiheessa selväksi, että jotkin asiat eivät joistain edellä mainituista syistä kuulu virallisen tilaston piiriin. Esimerkiksi sen uskotteleminen, että viralliset tilastot voivat paljastaa ihmisoikeusrikkomuksia, kuten mielivaltaisia vangitsemisia tai kidutusta, on virallisen tilaston mahdollisuuksien yliarvioimista. Mikäli moiset tapaukset tulevat julki, tapahtuu se muiden kanavien kuin hallinnollisten lähteiden tai tilastotutkimusten kautta. Tilanne on tietenkin toinen "yhteiskunnallisten" oikeuksien kohdalla, joissa on kyse oikeudesta koulutukseen, terveyteen ja ravintoon. Toisaalta tilastotuottajien on oltava varovaisia, ettei heitä leimata vihamielisiksi uusia vaateita kohtaan. Sellaisen avoimuuden puuttuessa käyttäjät (mukaan lukien valtion hallinnossa toimivat) kääntyvät sellaisten organisaatioiden puoleen, jotka ovat virallisen tilastotiedon ulkopuolella. Mikäli tilastontuottajat ovat haluttomia tutkimaan tarkasti uusia aloja, saattavat päätöksentekijät ryhtyä itse määrittelemään indikaattoreita, mikä tekisi tilastotieteilijöistä pelkkiä tiedonkerääjiä. Tähän asiaan palaan tarkemmin viidennessä indikaattorien lähestymistavassa.
Mielenkiintoinen oikotie laajojen käsitteiden mittaamiseen käy subjektiivisten indikaattoreiden kautta. Tämä tapahtuu kysymällä asiantuntijaryhmiltä, yrityksiltä tai osalta kansalaisista heidän arviotaan esimerkiksi ihmisoikeuksien noudattamisesta tahi hallitusten suhtautumisesta liiketoimintaan tai korruptioon ja niin edelleen. Mielestäni näiden lähestymistapojen tulee jäädä virallisen tilastotiedon ulkopuolelle, ei siksi, että subjektiiviset indikaattorit olisivat kokonaan suljettuja virallisen tilastotiedon piiristä (näinhän ei ole, kun ajatellaan esim. yritysten suhdannetutkimuksia tai haastattelututkimuksia kotitalouksien melulle altistumisesta), vaan sen vuoksi, että on mahdoton varmistua vertailtavuudesta eri ajankohtien välillä, eri väestöryhmissä ja eri maissa. Niillä harvoilla menestyksekkäillä subjektiivisilla indikaattoreilla, jotka on tuotu viralliseen tilastoon, on juurensa virallisen tilastotiedon ulkopuolella. Kun varmistuttiin niiden stabiilisuudesta ja yhteneväisyydestä muiden sarjojen kanssa, jotka eivät perustuneet vastaajien subjektiivisiin arvioihin, alettiin myös niitä käyttää tiedonkeruu- ja tilastontuottamismenetelminä virallisessa tilastossa. Kun ajatellaan edellä esitettyjä esimerkkejä ei-mitattavista käsitteistä, ovat mahdollisuudet samanlaiseen kehitykseen niiden kohdalla kuitenkin vähäiset.
Haluan myös lyhyesti esitellä toisen tärkeän pars pro toto -tyyppisen indikaattorin. Kutsun niitä korvikeindikaattoreiksi (true proxy indicators). Näitä korvikeindikaattoreita voidaan tuottaa osana virallista tilastointia, mutta tiheämmin ja nopeammin kuin indikaattorin taustalla olevaa koko tietomäärää. Nämä poikkeavat muista pars pro toto -indikaattoreista siten, että kun muutoin tavoiteltava indikaattori on vaikeasti havaittavissa, niin tässä tapauksessa tieto on saatavilla myöhemmin tai pidemmin väliajoin. Tavallisesti tällaiset indikaattorit täyttävät tietotarvetta sellaisilla alueilla, joissa tavoiteltavan indikaattorin lisäksi kaivataan lyhyen aikavälin tietoja esimerkiksi vuosittaisten ja neljännesvuosittaisten bruttokansantuotetietojen lisäksi. Tästä johtuen korvikeindikaattoreiden valinta voidaan perustaa viralliseen tilastoon, kun taas muissa tapauksissa valintakriteerinä käytetään empiirisiä tutkimustuloksia ja asiantuntijoiden opastusta.
Monissa tapauksissa indikaattorit luokitellaan sellaisten ilmiöiden indikaattorijoukoiksi, joissa kohderyhmän tai asian tyhjentävä mittaaminen on mahdotonta. Koordinoinnin perusperiaate on oleellinen tarkasteltaessa indikaattorijoukkoja kokonaisuutena. Tätä asiaa käsiteltiin tarkemmin vuonna 2001 ilmestyneessä julkaisussa "Report of the Friends of the Chair of the Statistical Commission on an assessment of the statistical indicators derived from UN summit meetings" 6. Yleisten indikaattoriluokitusten käyttämisestä eri aihealueilla ja määritelmien yhdenmukaisuutta aihealueilla koskevien kysymysten lisäksi haluan tarkastella yhtä usein laiminlyötyä koordinointinäkökulmaa, joka on erityisen oleellinen tarkasteltaessa monialaisia kohdealueita: kysymyksessä on saman indikaattorin toistuva käyttö eri indikaattoriryhmissä. BKT per capita on tärkeä makrotaloudellinen indikaattori maan taloutta arvioitaessa ja kun on tehty ostovoimakorjaukset myös eri maiden hintatasojen vertailuissa. Siksi se on kokonaisvaltaisin tuotantoindikaattori maan taloustuotannosta, jonka piiri määritetään SKT:n mukaan. Tämä indikaattori, johtuen nimenomaan sen tyhjentävyydestä ja hyvästä tiedon saatavuudesta eri maissa (jos ei oteta lukuun ostovoimakorjausta), sisällytetään usein myös muihin indikaattoreihin. Niinpä se luetaan mukaan myös YK:n kansallisen sosiaalitilaston perussisältöön (joka on tilastotieteilijöiden määrittelemä), ja YK:n kestävän kehityksen indikaattorien joukkoon, joka mittaa kestävää kehitystä YK:n alueella (joka on kestävän kehityksen komitean muodostama, eikä siis tilastoasiantuntijoiden). Mikäli olisi olemassa yleisesti hyväksytty indikaattorijoukko kilpailukyvylle, olisi BKT per capita (tai sen kasvuvauhti) varmasti hyvä vaihtoehto.
Saman indikaattorin moninkertainen käyttö eri yhteyksissä tuntuu olevan hyvä tapa koordinoida eri indikaattoreita ja vaivaton tapa tuottaa käyttäjille oleellista tietoa, mutta riskejäkin on olemassa. Saman indikaattorin käyttö usean eri nimikkeen alla saattaa hämmentää käyttäjiä. Perusperiaatteiden mukaan terminologia on yksi asioista, joista tilastoasiantuntijat voivat vaatia ammatillista itsenäisyyttä, täten kantaen myös siitä täyden vastuun. Tältä kannalta katsoen saman indikaattorin käyttö monen eri nimikkeen alla voi aiheuttaa ristiriitoja tämän perusperiaatteen kanssa.
Tässä käsiteltävä pars pro toto -lähestymistapa perustuu sille olettamukselle että mitataan osaa ei-mitattavasta kokonaisuudesta (tai kokonaisuudesta, joka on käytettävissä vasta myöhemmässä vaiheessa). Tällöin ei tarkoiteta sitä, että vaikeasti määriteltävän tai tulkittavan indikaattorin asemasta käytettäisiin kuvaamiseen jotakin muuta ilmiötä, joka on vaikeasti mitattavan ilmiön syy tai seuraus (eikä vain sen osa). Esimerkiksi terveydentilan voisi korvata luvuilla terveydenhuoltosektorin toiminnasta tai terveydenhuoltomenoista. Tilaston tuottajat tarvitsevat kaikista kolmesta oman indikaattorin, mutta heidän tulee olla tarkkoja mittaustensa terminologiasta ja siitä mitä mitataan. Terminologian tulee olla puolueetonta ja faktoihin perustuvaa. Tilastoasiantuntijoiden on siksi vältettävä hyväksymästä sellaisia indikaattoreita viralliseen tilastoon, jotka sekoittavat kohdeilmiön, siihen vaikuttavat tekijät ja sen seuraukset. Syy-seuraussuhteita analysoiville käyttäjille on ensiarvoisen tärkeää, että virallinen tilasto tuottaa päteviä ja erillisiä mittatuloksia heidän aineistoihinsa. Virallinen tilasto kuvaa ihmisten toimia ja niiden vaikutuksia. Toisin kuin fysiikassa, emme voi olettaa, että syy-seuraussuhteet säilyvät vakaina aikakaudesta ja maasta toiseen. Tilastoala tuottaa tuloksia monille käyttäjille ja mahdollistaa monenlaisen analyysin. Siksi on oltava tarkka mittaamiskohteen määrittelyssä ja varovainen indikaattoreiden korvaamisessa toisilla. Indikaattoreiden "ylimainostamisen" välttäminen tulisi olla virallisen tilaston ohjenuora pars pro toto -indikaattoreihin kohdalla. On houkuttelevaa hankkia lisää näkyvyyttä käyttämällä näppäriä iskulauseita indikaattoreiden nimeämisessä, mutta vaarana on myös tehdä indikaattoreista savuverhoja kohdevalojen sijaan.
Seurauksena tästä vetoankin tilastovirastoihin, jotta ne suhtautuisivat varauksella indikaattoreiden uudelleen nimeämiseen ja uusiokäyttöön. Kuten kävi ilmi ensimmäistä näkökulmaa käsiteltäessä, virallisen tilaston ensisijainen (toistaiseksi tosin saavuttamaton) päämäärä on luoda jokaiselle kohdealueelle oma indikaattorijoukko. Ehdotankin indikaattorijoukkojen rajoittamista siten, että on olemassa sekä kokonaisuutta paloittelevia indikaattoreita, että lisäindikaattoreita, jotka ovat suunnattu korostamaan jotain tiettyä kohteen osa-aluetta. Tilastoasiantuntijoiden pitäisi kylmästi kieltäytyä nimeämästä indikaattoreita uudelleen, sillä se aiheuttaa tiedon analysoijille ongelmia ja johtaa asiantuntemattomia käyttäjiä harhaan. Toisin sanoen indikaattoreiden uudelleennimeäminen tekee niistä savuverhoja ja hävittää niiden kohdevalovaikutuksen. Uudelleen nimeämisen ainoa tarkoitus on edistää synteettisten indikaattoreiden luomista. Niihin keskityn seuraavassa jaksossa.
Neljäs näkökulma: synteettiset indikaattorit
Neljännessä lähestymistavassa kuvaillaan synteettisiä indikaattoreita. Synteettiset indikaattorit ovat yksittäisistä indikaattoreista (tai tilastotiedoista, riippuen indikaattorin määritelmästä) yhdistettyjä yksiköitä. Niitä käytetään monimuotoisen tilasto- tai indikaattorijoukon tarkastelun helpottamiseen painottamalla eri tavoin yksittäistä indikaattorisarjaa. Tarvetta painottamiseen on, mikäli osatekijöitä ei ole esitetty samassa mittayksikössä, tai ne viittaavat sellaiseen asiaan, jolla ei ole mitään selkeää tietojen yhdistämismenetelmää (esim. eri hyödykkeiden hinnat). Vaikka virallisen tilastoasiantuntijoiden kokouksissa on keskusteltu synteettisistä indikaattoreista7, siihen, missä olosuhteissa ne ovat yhteensopivia perusperiaatteiden - tai ovatko olleenkaan - kanssa ei juuri olla keskitytty.
En näe ongelmana synteettisiä indikaattoreita, jotka käyttävät empiirisiä painotuksia, mikäli painotukset on tehty virallisen tilastotiedon perusteella. Hinta- ja määräindeksit ovat virallisessa tilastotiedossa paljon käytettyjä esimerkkejä sellaisista indikaattoreista. Mikäli yksittäiset komponentit on tuotettu perusperiaatteiden puitteissa, ja synteettisesti lisätty empiirinen painotus on johdettu virallisista tilastoista, niistä on huomattavaa etua joillekin käyttäjäryhmille.
Asia muuttuu täysin, kun synteettisiä indikaattoreita luodaan subjektiiviseen painotukseen perustuen. Ovatpa painotukset peräisin sitten päätöksentekijöiltä, erinäisiltä käyttäjiltä tai asiantuntijoilta, ei indikaattoreiden subjektiivinen painotus noudata puolueettomuuden perusperiaatetta. Tiedän, että kaikki asiantuntijat eivät ole tästä kanssani samaa mieltä. Tämän vuoksi virallisten tilastontuottajien ei pitäisi mielestäni julkaista mitään sellaisia synteettisiä indikaattoreita, vaikka niiden osatekijät olisivatkin peräisin virallisesta lähteistä. Indikaattoreiden painottamatta jättäminen on sama kuin saman painon antaminen jokaiselle komponentille. Tämä tasa-arvoinen painottaminen tosin säilyy yhtä subjektiivisena, ellei sillä ole empiiristä tai käsitteellistä pohjaa.
Subjektiivinen painotus aiheuttaa ongelmia erityisesti kansainvälisissä vertailuissa. Eri maat toteuttavat erilaisia painotusmenettelyjä, ja maiden välinen painotusten yhtenäistäminen tuntuu mahdottomalta ajatukselta. Käytännössä kansainvälisten organisaatioiden "asiantuntijat" määräävät omat subjektiiviset painotuksensa.
Jossakin maassa hallitus (tai osa siitä) voi käyttää arvovaltaansa painotusten määrittämiseen. Näin menetellään niiden indikaattoreiden kohdalla, joiden perusteella päätetään kelpoisuudesta tai määrärahojen kohdentamisesta (ks. kuudes näkökulma) tai mitataan työsuoritusta (ks. seitsemäs näkökulma). Tämä menettely on kuitenkin täysin poliittinen, eikä kuulu virallisen tilaston piiriin. Tilastovirastot saattavat koota tällaisia indikaattoreita jollekin valtion virastolle, mutta niitä julkistettaessa on tehtävä kaikille tilastotiedon käyttäjille selväksi, ettei painotuksia ole tehty virallisen tilaston toimesta eivätkä ne täten ole sen vastuulla.
Voimavarojen kohdentamisen lisäksi synteettisten indikaattoreiden päätarkoitus näyttää olevan yksiselitteisten paremmuusjärjestysten mahdollistaminen, kun yksittäisten mittareiden varassa tehdyt "rankingit" voivat johtaa erilaisiin tuloksiin. Joillekin yhdistelmäindikaattoreille annetaan mahtipontisia nimiä kuten esimerkiksi "digital opportunity index", joka esitettiin WSIS:n huippukokouksessa joulukuussa 2001. Virallinen tilasto ja urheilu paremmuusjärjestyksineen eivät kuitenkaan kulje käsi kädessä. Synteettinen indikaattori sisältää korvautumisen mahdollisuuden, eli "huono" sijaluku tietyssä indikaattorissa voi tasoittua "hyvänä" sijalukuna jossakin toisessa. Urheilussa tämä on mahdollista, mutta on kyseenalaista, voiko nähdä jonkin maan tai alueen heikkouden yhdessä asiassa olevan jonkin toisen vahvuutena (elleivät asiat kuulu yhteisen mittayksikön piiriin jossakin reaalimaailmassa, kuten taloustilastoissa). Päätöksenteon kannalta on tärkeintä paikallistaa maan vahvuudet ja heikkoudet, mutta keinotekoinen keskiarvoistaminen vääristää tilannetta. Toisin kuin muissa yhdistetyissä tiedoissa yhden yhdistetyn mittarin yksinkertaisuus tässä indikaattorityypissä luo savuverhon, joka heikentää osatekijöiden sisältämien tosiseikkojen voimaa sekoittamalla niitä mielivaltaisten subjektiivisten arviointien kanssa.
Siksi pyydänkin virallisen tilaston tuottajia näyttämään indikaattoreiden kaikki osatekijät ja vastustamaan painetta tuottaa subjektiivisin painotuksin luotuja synteettisiä indikaattoreita. Tilastontuottajien on tehtävä käyttäjille selväksi aggregoinnin sallitut rajat virallisessa tilastossa. Tiedän vallan hyvin, että suurin osa paineista synteettisten indikaattoreiden tuottamiseen tulee kansainvälisiltä organisaatioilta. Valitettavasti kansainvälisiä tilastontuottajia ei konsultoida tarpeeksi ajoissa, ja mikäli konsultoidaan, he saattavat jopa hyväksyä tällaisen lähestymistavan, sillä kansainvälisessä tilastotuotannossa virallisen ja epävirallisen tilastotiedon raja on hämärtynyt. Synteettiset indikaattorit ovat hyvin suosittuja virallisen tilaston ulkopuolella eri maita vertailtaessa esimerkiksi kilpailukyvyn ja korruption mukaan. Näissä vertailuissa on käytetty myös aikaisemmin mainittuja subjektiivisia indikaattoreita. Mikäli virallisen tilaston tuottajat tuntisivat painetta ryhtyä kilpailemaan tämän lähestymistavan kanssa, heikentäisivät he tuntuvasti puolueettomuuden perusperiaatetta. Tällä alueella täytyy tehdä selväksi käyttäjille, että tämän tapaiset toimet ovat yhteensopimattomia tilastontuottajien ensisijaisen tehtävän kanssa.
Viides näkökulma: konferenssi- ja huippukokousindikaattorit
Viides näkökulma käsittelee kansainvälisissä YK:n tai EU:n huippukokouksissa esille nousevia indikaattorijoukkoja. Kansainvälisissä ja lisääntyvässä määrin myös kansallisissa asiayhteyksissä esille nouseva termi on seuranta tai monitorointi. Tämänlaisia indikaattoreita käytetään niin kutsuttuihin seurantatarkoituksiin. Provosoivasti sanoen termin "seuranta" käyttö, tai termin "tilasto" huolellinen välttäminen voi olla tahallista tässä yhteydessä. Tahallista siksi, että virallisilta tilastontuottajilta halutaan ottaa pois heidän oikeutensa määrittää käytettävät mittayksiköt ja terminologia. Epäsuora viesti seurantaindikaattoreiden puolestapuhujilta on, että heidän mittayksikkönsä ja terminologiansa ovat liian tärkeitä jätettäväksi tilastontuottajien päätettäväksi. Nämä indikaattorit on tarkoitettu normatiivisiksi eikä ainoastaan laajojen tavoitteiden toteutumisen seurantaan, kuten toisessa näkökulmassa esitettiin, vaan myös päätöksentekoon vaikuttavaan käsittelyyn sinällään (mikä on ongelmallista, kuten toisessa näkökulmassa todettiinkin).
Tämä lähestymistapa indikaattoreihin on erityisen pulmallinen kahdesta syystä:
a) se määrittelee "seurantaindikaattorit" erityiseksi osaksi virallista tilastoa, kun taas oleellisten yhteiskunnallisten näkökantojen seuranta kokonaisuudessaan on virallisen tilaston perustavoite (perusperiaate 1)
b) se sulkee pois oleellisen osan tilastontuottajan ammatillisesta itsenäisyydestä eli käsitteiden ja terminologian määrittämisen luomalla käyttäjien (ei tuottajien) määrittämän indikaattoriryhmän. Tilastontuottajille jää ainoastaan mahdollisuus määrittää soveliain tiedonkeruumekanismi "täydentämään" näitä indikaattoreita.
Nämä ovat vakavia huolenaiheita, ja olenkin pettynyt siihen miten vähän tilastontuottajat ovat niihin reagoineet. Ne ovat selkeästi ristiriidassa perusperiaatteiden kanssa ja ovat vaarallisia ennakkotapauksia. Edes "Friends of the Chairin"8 laatima erinomainen raportti , joka keskittyy tärkeisiin seikkoihin kuten koordinointiin, asetettujen standardien yhteensovittamiseen ja tilastontuottajien liian myöhäiseen mukaan tuloon, ei käsittele sitä, kenen rooli on määritellä indikaattoreita. Makrotaloudellisten tilastojen kohdalla (mukaan lukien hintaindeksit) terminologian määritteleminen on vahvasti tilastollisten elinten käsissä. Mikäli joku yrittäisi määrätä makrotaloudellisia indikaattoreita käyttäjien määrittämin termein, siitä seuraisi kovaäänistä protestointia. Tähän taloustilastoissa syntyneeseen terveeseen käytäntöön on näkemykseni mukaan kaksi syytä. Ensinnäkin tilastontuottajat pääsivät yhteisymmärrykseen standardeista, joiden relevanssin he tarkastivat käyttäjien ja asianosaisten kanssa ja toteuttivat niitä tavalla, jolla käyttäjille tehtiin mahdolliseksi arvovaltaisen ja kansainvälisesti vertailukelpoisen aikasarjatiedon saatavuus talouden eri osa-alueiden seurantaan. Myös talouspoliittisten vaihtoehtojen analyysi oli lisääntyvässä käytössä. Toiseksi SKT:n (kansantalouden tilinpidon) ja KHI:n (kuluttajahintaindeksin) käsikirjat ovat niin monimutkaisia, että ne helposti lannistavat ulkopuolisten halut puuttua asioihin, sillä yhden kohdan muuttaminen aiheuttaa myös monessa muussa kohdassa muutoksia. Muilla tilastoitavilla aloilla selkeä linjanveto tämän asian suhteen on vaikeampaa.
Tässä kohtaa haluaisin tarkastella yksityiskohtaisemmin miten virallisen tilaston perusperiaatteet määrittävät työnjaon tilastontuottajien ja päätöksentekijöiden välillä. Periaatteet eivät vaadi tilastontuottajia unohtamaan käyttäjien toivomuksia ja määrittelemään norsunluutornistaan vaikeasti ymmärrettäviä käsitteitä. Tiedon relevanssi on yksi perusperiaatteista, ja päätöksentekijät ovat juuri niitä käyttäjiä, joita halutaan konsultoida, sillä tilastontuottajat tarvitsevat ilmenneestä tietoa tiedontarpeesta. Lisäksi tilastontuottajien on käsitettävä, että tilastollinen tietotaito ja tilastojen käyttö on lisääntynyt merkittävästi valtion virastoissa, joten tietopohjaa keskustella määritelmistä ja indikaattoreista on tarjolla päättäjille. Ei silti ole mitään syytä siirtää vastuuta metodologiaan liittyvistä päätöksistä tilastontuottajilta päättäjille, koska se loukkaisi ammatti-itsenäisyyden ja puolueettomuuden perusperiaatteita9. Tällainen järjestely myös rajoittaisi virallisen tilaston roolia siten, että heitä käytettäisiin ainoastaan tiedonkerääjinä ja tilastot määriteltäisiin ja ehkä jopa julkaistaisiinkin muiden toimesta. Tämä olisi selkeä takaisku jo olemassa oleville tilastollisille järjestelmille, esimerkiksi sellaisille kuin Pohjoismaissa. Virallisen tilaston täytyy saada päättää käsitteistä ja terminologiasta, mutta tavoitteiden määrittäminen indikaattorien kuvaamilla alueilla on jätettävä pelkästään päättäjille, jolloin tilastontuottajat eivät osallistu työhön ollenkaan. Jotkin konferenssi-indikaattoreista, kuten YK:n vuosituhattavoitteiden indikaattorit sisältävät vuoteen 2015 mennessä saavutettavia tavoitteita seurantaindikaattorijoukon lisäksi.
Joitakin konferenssi- tai huippukokousindikaattoreita tutkiskeltaessa käy selvästi ilmi, ettei virallisia tilastontuottajilta edes kysytty neuvoa ennen päätöksen tekemistä poliittisella tasolla. Jotkin indikaattoreiden osat ovat jopa ei-mitattavaksi luokiteltuja niin kuin aikaisemmin (ks. kolmas näkökulma) esitin. Eräät toiset osat on taas määritelty tavalla, jonka tilastontuottajat torjuisivat harhaisina ja vinoutumina. Toinen, usein laiminlyöty ongelma on käytetty terminologia, jonka sanavalinnat ovat ristiriidassa joko puolueettomuusperiaatteen tai jo olemassa olevan virallisen tilastotiedon terminologian kanssa. Lisäksi tällaiset indikaattorijoukkoja ei mitenkään ennakoida virallisissa tilasto-ohjelmissa, mikä aiheuttaa lisätaakan tilastojärjestelmille ilman ylimääräisiä voimavaroja. Kansainväliset organisaatiot toteuttavat kokoustensa linjanvetopäätöksiä sysäten taakan kansalliselle tasolle kaksoisstrategian noudattamisen sijasta. Tällainen kaksoisstrategia pyrkisi tuottamaan olemassa olevasta tiedosta kokeilutietoa lyhyen aikavälin testaukseen riippumatta käyttäjien määrittelemästä terminologiasta ja määrityksistä. Samaan aikaan se pyrkisi luomaan kunnollisen käsitepohjaisen ohjelman, joka loisi todellisia tilastollisia standardeja keskipitkällä ajanjaksolle. Indikaattoreiden seurantakäytön tulisi tapahtua tilastontuottajien tarkassa valvonnassa, kuten ensimmäisessä näkökulmassa kuvattiin. Kaikki muu on savuverhoa, jonka vaikutus ilmenee selvimmin tilanteissa, joissa päättäjät eivät keskity huolellisesti seurantaan siksi, että indikaattorien osoittama "edistyminen" ei ole tarpeeksi nopeaa.
Toisaalta on sanottava, että tilastontuottajat ansaitsevat osansa kritiikistä tässä epätyydyttävässä tilanteessa, sillä he eivät ajaneet ensimmäisessä näkökulmassa esitettyä lähestymistapaa kaikille oleellisille alueille riittävän ajoissa. Päättäjät olisivat olleet halukkaita käyttämään indikaattoreita, joissa kansainvälisesti vertailukelpoiset aikasarjat olisivat olleet mukana seurantaa ja tavoitteiden asettelua varten, kuten talouspolitiikan kohdalla on toimittu. Tapa millä kansainvälisiä tilastotuotantojärjestelmiä hallitaan, erityisesti YK:n erittäin hajautetussa systeemissä, sekä tilastojen käyttäminen organisaatioiden omien etujen ajamiseen, ovat varmasti syynä siihen, miksi onnistuneiden indikaattorien rakentaminen ei ole onnistunut.
Kykenemme kääntämään tämän suuntauksen ainakin kansallisella tasolla siellä, missä virallinen tilastotieto koetaan luotettavana ja arvovaltaisena. Päättäjien tulee olla kiinnostuneita siitä, miten "heidän" indikaattorinsa voisivat hyötyä tästä virallisen tilaston laatuleimasta, mutta virallisen tilaston on tehtävä ehdot selviksi: virallisen tilaston perusperiaatteita tulee kunnioittaa täysin. Tilastontuottajien tulisi kieltäytyä laatuleimansa yhdistämisestä sellaisiin indikaattoreihin, joissa päätökset terminologiasta ja määritelmistä eivät ole heidän käsissään. Joistakin käyttäjien pyynnöistä kieltäytyminen ei ole sama asia kuin että ei oltaisi käyttäjäystävällisiä. Virallisen tilaston uskottavuuden vaaliminen (varsinkin pitkällä aikavälillä) täytyy olla etusijalla.
Kuudes näkökulma: jako- ja kelpoisuusindikaattorit
Monet hallitusten tekemät rahanjakopäätökset (esim. eläkkeiden indeksointi, viranomaisten avustukset ym.) perustuvat lakeihin, jotka joskus sisältävät sellaisia barometrejä ja indikaattoreita, jotka ovat avainasemassa varojen jakamisessa ja säätelyssä sekä sen arvioimisessa, onko jokin julkinen organisaatio oikeutettu saamaan rahaa. Monissa tapauksissa nämä barometrit perustuvat viralliseen tilastotietoon, josta esimerkkinä on indeksointi kuluttajahintaindeksin avulla. Joissain tapauksissa käytetään synteettisiä indikaattoreita, joiden painotukset on tehty esimerkiksi lakeihin perustuen. Jäsenmaiden avustukset kansainvälisille organisaatioille perustuvat bruttokansantuotteeseen, joskus yhdessä muiden indikaattoreiden kanssa.
Viralliseen tilastoon perustuvien indikaattoreiden käyttö tähän vaikuttaa tehokkaalta ja läpinäkyvältä metodilta, enkä suoralta kädeltä koe tarpeelliseksi tarkastella tätä indikaattorijoukkoa erillisenä ryhmänä. Lähempi tarkastelu kuitenkin paljastaa, että virallisen päätöksenteon tarkoitus on päättää, mihin indikaattorijoukkoihin perustuen varat jaetaan tai rahansaantikelpoisuus määritellään. Tilastontuottajia on tosin konsultoitava, jotta varmistutaan indikaattoreiden valmistumisesta ajoissa. Indikaattoreita valittaessa päättäjien täytyy tarkastella rahanjaon reiluutta kelpoisuus- ja jakopäätöksissä (kuin myös päätösten vaikutuksia valtion varojen käyttöön). Nämä kaksi ulottuvuutta ovat taas sellaisia, joita tilastontuottajat eivät saa ottaa huomioon valitessaan indikaattoreita, jotka kuvaavat tilannetta taloudessa ja yhteiskunnassa.
Tilastontuottajien määrittelemien indikaattoreiden käyttö yllä esitettyyn tarkoitukseen saattaa siksi johtaa eturistiriitoihin. Eturistiriitoja saattaa tulla ilmi, kun virallisen tilaston asettamaa indikaattoria pitää uudistaa uusista kansainvälisistä standardeista johtuen. Näin voi käydä myös silloin, kun ilmestyy uusia tietolähteitä, jotka mahdollistavat tähän asti pois jätettyjen tekijöiden kuvaamisen. Usein varojenjakamistarkoitukseen indikaattoreita käyttävät ja vastaanottavassa päässä olevat ovat hyvin pidättyväisiä tällaisten muutosten suhteen, koska joihinkin rahavirtoihin ne saattavat vaikuttaa negatiivisesti. Tämä taas voi luoda suunnattomia paineita muutoksia suunnitteleville tilastontuottajille, ja mikä onnistuessaan selvästi loukkaa perusperiaatteita.
Ainoa ratkaisu tähän ongelmaan on hyväksyä se tosiasia, että muihin vaihtoehtoihin verrattuna on suotavampaa, että kelpoisuus-/varainjakoindikaattorit voivat poiketa virallisen tilastoinnin julkaisemista indikaattoreista. Huonoin vaihtoehto olisi antaa paineen tämän tietyn indikaattorin käytöstä vaikuttaa määritelmään siten, että virallisesta tilastosta tulisi puolueellista. Jos näiden kahden tietolähteen tulosten täytyy poiketa toisistaan, toissijaisessa asemassa olevat käyttäjien määrittämät indikaattorit tuotettaisiin erikseen tilastopalveluna tietyille käyttäjille, toivon mukaan samasta tietolähteestä ja vaivattomasti kokoonpantavana tietona. Molemmat tulokset pitää tehdä julkisesti saataviksi, mutta on oltava selvää, kumpi on yleinen mitta kehityksen seurannalle ja kummalla on edelliseen nähden toisarvoinen tehtävä toimia jakamistarkoituksessa, ja on myös osoitettava, missä suhteessa tämä toisarvoinen tehtävä poikkeaa ensisijaisesta päättäjien tekemien päätöksien takia. Toisin sanoen tilanne vaatii yhden sijasta kaksi erilaista kohdevaloa, joiden valon laatukin on erilainen. Muuten valo ei välttämättä valaise kumpaakaan kohdetta.
En aio käsitellä yksityiskohtaisesti tietojen luottamuksellisuutta enkä yhtä pääperiaatteista, yksinomaan tilastollista käyttöä. Tilastotiedon käyttö yksittäisiä henkilöitä tai yrityksiä koskeviin rahanjako- tai kelpoisuuspäätöksiin sotii virallisen tilaston periaatteita vastaan. Edellä esitetty liittyy tilastojen yhdistelyyn ja käyttöön arvioitaessa julkisten elinten kelvollisuutta ja tehtäessä päätöksiä sen rahoituksesta (jotka eivät voi vedota yksityisyyteen) tai varojen säätelyyn ja kohdentamiseen niin, että päätökset heijastuvat laajalti yksittäisiin toimintayksikköihin asti, ilman että yksittäisiä päätöksiä olisi tehty.
Seitsemäs näkökulma: suoritusindikaattorit
Viimeistä indikaattorityyppiä käsittelen vain lyhyesti, sillä en ole siihen erityisen perehtynyt. Niin kutsuttu suoritusindikaattorityyppi10 on samankaltainen kuin kuudennessa näkökulmassa esitetty tyyppi. Tämän tyypin indikaattoreita käytetään yksittäisten toimijoiden suoriutumisen mittaamiseen; suurin osa kohteena olevista toimijoista tulee julkiselta sektorilta. Ne eivät siis mittaa kehitystä koko maata kattavalla tasolla kuten seurantaindikaattorit. Ideaalisesti suoritusindikaattorit yhdistävät "tuotokset" ja "tuotantopanokset" (jotta nähtäisiin "arvonlisäys" laajemmin kuin kansantalouden tilinpidon tavallisen määritelmän mukaan) ja lisäksi otetaan huomioon muutamia sellaisia korjauksia, jotka liittyvät tekijöihin, joihin ei voi vaikuttaa se toimintayksikkö, jonka suoritusta mitataan. Tällaisten indikaattoreiden kasvavaa käyttöä perustellaan julkisen sektorin läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden lisäämisellä. Joissain tilanteissa nämä indikaattorit ovat tuottavuusmittareina sellaisilla aloilla, joilla arvonlisäystä ei voida laskea mielekkäällä tavalla tuotoksen arvo- ja määrämittauksien puuttumisesta johtuen.
Jollakin tavalla hintojen ja määrien mittaaminen markkinasektorin ulkopuolisissa palveluissa tuntuu tutulta viralliselle tilastontuottajalle, vaikka indikaattoritermiä ei käytettäisikään. Yksi viimeaikaisista Euroopan tilastokonferensseista (2004) omistettiin tälle aiheelle11. Suoritusindikaattoreilla yllä mainitussa merkityksessä on suuri rooli tilastojen ulkopuolella: tarjota välineitä kannustimiksi ja itsenäisten toimintayksikköjen hallitsemiseksi, mikä toimintakenttä (pois lukien tilastovirastojen omat suoritusmittaukset) ei suoranaisesti kuulu virallisen tilastotiedon piiriin. On selkeästi ministeriöiden ja viime kädessä hallituksen tehtävä kerätä ja määrittää tällaiset suoritusindikaattorit ja julkaista ne oman toimivaltansa alaisuudessa virallisesta tilastotiedosta erillään.
Virallisen tilastontuottajan tulisi kuitenkin olla mukana määrittelyvaiheessa. He voisivat tuoda mukaan sellaisia sisältöalueita, jotka helpottavat eri yksikköjen vertailua maan sisällä. Tämä voi esimerkiksi liittyä indikaattorin tuotososuuden määrittelyyn. Toinen syy saattaa olla tärkeämpi. Suoritusindikaattorit luovat vahvoja kannustimia, jotka saattavat johtaa toiminnan muuttumiseen. Tällä taas voi olla negatiivisia vaikutuksia virallisen tilastotuotannon käyttämien hallinnollisten tietolähteiden laatuun, joita tarvitaan hinta- ja määrämittauksiin markkinasektorin ulkopuolisissa palveluissa (esim. yliraportointia suoritusindikaattoriin sisältyvistä tuotosluokista, ja aliraportointia muissa tapauksissa).
OECD suunnittelee konferenssia suoritusindikaattoreista ja virallisista tilastoista marraskuuksi 2004, mutta järjestön määritelmä suoritusindikaattoreista näyttää sisältävän viidennessä näkökulmassa esitettyjä seurantaindikaattoreita. Tämä on taas yksi esimerkki siitä, kuinka epäselvää indikaattoreihin liittyvä terminologia todellisuudessa on.
Johtopäätökset
Ymmärrän täysin, mikäli olette hämmentyneitä ja tyytymättömiä indikaattorien nykytilaan. Toivon olleeni tarpeeksi selkeä siinä, että linjaamani ongelmat eivät johdu teknisistä tai metodologisista seikoista, vaan virallisen tilaston roolista ja niistä rajoista, jotka määrittävät perustellusti, mitä kuuluu virallisen tilastotiedon piiriin ja mitä ei. Tämä katsaus on käsitellyt melkein kaikkia virallisen tilaston peruskysymyksiä. Tämä havainnollistaa sen, että indikaattorit eivät ainoastaan pidä sisällään samoja ongelmia kuin tilastotieto yleensä, vaan ne ovat myös esimerkkejä katalysaattorista, jossa jotkut asiat tulevat avoimesti esiin hyvin käytännöllisellä tavalla. Ongelmana on, että yhteys indikaattoriasioiden ja perusperiaatteiden välillä täytyy esittää hyvin selkeästi.
Yksi johtopäätöksistä on, että tilastontuottajat ovat olleet liian reaktiivisia, jälkikäteen reagoivia, eivätkä proaktiivisia, etukäteen toimintaa ohjaavia. Meidän täytyykin pyytää kaikkia käyttäjiä ja yhteistyökumppaneita, virastoja ja tutkimuslaitoksia olemaan ainakin osallisia indikaattoriasioissa jopa niissä tilanteissa, joissa lopputulos ei todennäköisesti asetu virallisen tilaston perusperiaatteiden piiriin. Asiantuntemuksemme ja tietämyksemme tietojen saatavuudesta ovat varmasti tervetulleita näissä toiminnoissa. Jotkin toiminnot saattavat käynnistyä virallisen tilaston ulkopuolelta, mutta saattavat päätyä ehdolle viralliseen tilastotietoon liitettäviksi kymmenen vuoden kuluttua, kuten tapahtui yritysten suhdannetutkimusten kohdalla. Lisäksi säännöllinen mukanaolo rajatapauksissa tai virallisen tilaston ulkopuolella antaa mahdollisuuden painottaa ja selventää yhä uudelleen, että kaikille käyttäjille ja päätöksentekijöille on pitkällä aikavälillä hyötyä siitä, että meidän on annettava etusija luotettavuuden säilyttämiselle ja siksi joitain rajoja on noudatettava.
Toiseksi, indikaattoriasioita on aina ajettu tiettyjen käyttäjien toimesta. Nykyaikainen teknologia mahdollistaa periaatteessa erikoistaulukointien ja indikaattorijoukkojen kokoamisen eri käyttäjille mihin tahansa tarkoitukseen. On siis oikeutettua, että käytämme tilastovirastoissa saatavilla olevaa tietoa tällaisten palvelujen tarjoamiseen. Meidän täytyy kuitenkin tehdä selväksi se, että tällaiset panostukset eivät ole millään tavalla korvikkeita ensisijaiselle tehtävällämme: korkealaatuisen ja oikea-aikaisen tiedon säännöllinen tuottaminen ja jakelu yhteiskuntamme asiaankuuluvista piirteistä seuraamaan ajallista kehitystä, tunnistamaan kehityksestä jälkeenjääneitä ryhmiä ja alueita maassamme ja vertaamaan muiden samassa tilanteessa olevien maiden tasoa ja kehittymistä, mihin liittyy luotettavan tiedon tuottaminen ja levittäminen ja siten täysin tilastotuotannon perusperiaatteiden mukaisesti. Nämä julkisesti saatavilla olevat ja viralliset lausunnot eri maiden tilasta saattavat vaarantua, jos sama virasto julkaisee liian monta jonkin verran poikkeavaa lukua, jotka on koottu käyttäjien määrittämistä parametreistä tai muihin tarkoituksiin kuin puolueettomaan yhteiskuntailmiöiden kuvaamiseen. Käyttäjien määrittelemien indikaattorien yhteydessä tulee tehdä selväksi virallisen tilaston eri status ja se osa, mistä virallisen tilaston tuottajat voivat ottaa täyden vastuun.
Kolmanneksi, puitteemme asettavat tiettyjä rajoitteita sille, miten voimme levittää virallista tilastotietoa. Tätä tosiasiaa pitää kunnioittaa, mikäli haluamme säilyttää luotettavuutemme. Jotkut meistä saattavat pitää tätä harmillisena, sillä epävirallisella tilastolla ei ole näitä rajoitteita, ja se voi siksi saada käyttäjiltä huomiota. Mutta jos epävirallisen ja virallisen tilastotiedon välillä ei olisi eroa, olisimme pian todella heikoilla jäillä. Edelleen meidän tulisi osallistua tai edes seurata sitä tilastotuotantoa, josta vastaa jokin muu taho kuin virallinen tilastontuottaja.
Neljänneksi, koska monille käyttäjille ero virallisen ja epävirallisen tilastotiedon välillä ei ole kovin selvä, ei meidän pitäisi sekaannuttaa heitä lisää käyttämällä indikaattoritermiä epämääräisellä tavalla. Virallisien ja muiden tilastotietojen lisäksi tuotamme myös virallisia ja epävirallisia indikaattoreita. Tästä monimutkaisuudesta johtuen joudumme hyvin tarkasti määrittelemään sen, mitä tarkoitamme indikaattoreilla osana virallista tilastoa (esim. ensimmäisen näkökulman lopussa mainittujen linjausten mukaan) ja päättää itse, milloin ehdot on täytetty käytännössä, jotta tilastosarjaa voidaan kutsua indikaattoriksi.
Viidenneksi, meidän tulee myös olla johdonmukaisempia kaikilla tilastokuvauksen alueilla siinä, miten perusperiaatteita sovelletaan ja mitkä ovat virallisen tilaston kattaman alueen rajat. Makrotaloustilastot ovat erinomainen malli muille, mutta osa sosiaalitilastoista ja jotkin uudet alat, kuten tietotilastot ovat kipeästi kehityksen tarpeessa. Kaikkien kohdealueiden tilastontuottajien pitää olla harjaantuneita siinä, mitä perusperiaatteet käytännössä tarkoittavat suhteessa päättäjiin.
Kuudenneksi, meidän ei myöskään pitäisi vähentää avoimuutta tai levittää vähemmän tietoa siinä pelossa, että tietoa käytetään virheellisesti tai tulkitaan väärin. Jokaisen virallisen tilastotiedon tuottajan tulisi kuitenkin omaksua selkeä menettelytapa sen suhteen, milloin on turvauduttava perusperiaatteeseen reagoida tällaisiin tapauksiin.
Lopuksi haluan tuoda esille huoleni siitä, että monet näistä epämieluisista kehityssuunnista ovat saaneet alkunsa kansainvälisistä ja ylikansallisista organisaatioista. Tämä korostaa tilastojen ja tilastontuottajien heikkoa roolia näissä organisaatioissa. Kansainvälisesti ensisijainen tilastoparadigma on olla avustavassa osassa, eikä itsenäisenä elimenä, jonka päätavoite on kansainvälisten tilastojen tuottaminen ja julkaiseminen laajalle käyttäjämäärälle ja suurelle yleisölle samalla tavalla kuin kansallisella tasolla. Kansallisten ja kansainvälisten tilastotietojen kytkennät ovat niin monet, että elleivät molemmat tahot kykene toimimaan samojen, virallisten tilastojen perusperiaatteiden mukaan ja asianmukaisen perusrakenteen ja hallinnon sääntöjen alaisuudessa, pelkään, että huonot käytännöt kansainvälisellä tasolla heikentävät kansallista hyviä käytäntöjä. Indikaattorikysymysten kehitystä tulevaisuudessa tulee seurata kohdevalon avulla. Indikaattorialan kehitys on mitä ilmeisimmin tärkein vaikuttaja siihen, miten näiden tilastotiedon molempien tasojen, kansallisen ja kansainvälisen, välinen vuorovaikutus tulevaisuudessa kehittyy.
Päivitetty 23.12.2004