Julkaistu: 5.7.2006

Julkisen vallan ote taloudesta on höltynyt
Kansallisesta kasvupolitiikasta globaalitalouteen

Julkisen vallan ja yritysten välinen suhde on Suomessa pitkään ollut symbioottinen. Julkinen valta on voimakkaasti ja systemaattisesti pyrkinyt edistämään yritystoimintaa sekä erilaisten tukien että yritysten toimintaympäristöä parantaneiden uudistusten kautta.

Suomen talous kasvoi koko 1900-luvun ajan hyvin nopeasti verrattuna moniin varhaisemmin teollistuneisiin maihin - toistuvista sodista ja lamakausista huolimatta. Suomen kehitystä voi syystä pitää menestystarinana. Erityisesti itsenäisyyden ajan talouskasvua voi tarkastella prosessina, jossa julkisen vallan määrätietoisella tuella on kehitetty teollisuutta ja luotu edellytyksiä tuotannollisen pääoman kasautumiselle. Hyvin pitkään - ainakin 70 vuoden ajan (1920-1990) - Suomessa onnistuttiin nimenomaan pääomakantaa kasvattamalla ylläpitämään nopeata sekä tuotannon että työn tuottavuuden kasvua ja saavuttamaan muiden teollisuusmaiden etumatkaa. Suomen talouskasvun voidaan katsoa olleen valtiojohtoista ja erityisen vahvasti sekä julkisia että yksityisiä investointeja painottavaa. Näin oli erityisesti sodanjälkeisinä vuosikymmeninä, mutta samanlaisia piirteitä oli jo 1920-luvun kehityksessä.

Vaikka markkinataloudesta haluttiin pitää kiinni, ei nopean taloudellisen kehityksen uskottu olevan mahdollista ilman valtion aktiivisesti ohjaavaa otetta. Erilaisten politiikkainterventioiden avulla valtio pyrki aktiivisesti kanavoimaan resursseja erityisesti teollisiin investointeihin. Teollisuuden merkitystä vahvasti korostaneen talouspoliittisen strategian johdosta yksityinen palvelusektori on sekä tuotannolla että työllisyydellä mitattuna Suomessa yhä pieni verrattuna moniin muihin Euroopan maihin. Teollisuuden ja investointien suosimisen rinnalla talouspolitiikan keskeisenä pyrkimyksenä oli turvata viennin riittävä kilpailukyky kansainvälisillä markkinoilla.

Käytännössä teollisten investointien tukeminen tapahtui epäneutraalin verojärjestelmän avulla, joka suosi investointeja ja velkarahoitusta ja toisaalta rajoitti voitonjakoa. Vero-ohjauksen lisäksi samoja tavoitteita edistettiin myös pääomamarkkinoiden kattavalla säätelyllä. Säätelyn avulla kotimaiset säästöt ohjattiin julkisen vallan toimesta investointeihin. Tavallisten kotitalouksien kulutusta rajoitettiin ja säästämistä lisättiin tiukalla luotonsäännöstelyllä; toisin sanoen luottoja ei myönnetty ilman ennakkosäästämistä ja lainojen maksuajat olivat lyhyet. Kotitalouksien pakkosäästämisestä kertyneitä varoja kanavoitiin pankkijärjestelmän kautta teollisten investointien rahoitukseen. Luotonsäännöstelyyn yhdistyi lisäksi korkosäätely, jossa kotitaloudet subventoivat yrityksiä: suuremmista riskeistään huolimatta yritykset saivat lainaa edullisemmin kuin kotitaloudet.

Suomalaisen teollistamispolitiikan tärkeänä välineenä olivat pitkään valtionyhtiöt, joihin valtio kanavoi veronmaksajilta kerättyjä tuloylijäämiään. Valtionyhtiöitä oli - ja on tietysti edelleenkin, vaikka valtio on useimmissa tapauksissa muuttunut vähemmistöosakkaaksi - metalli- ja metsäteollisuudessa, kemian teollisuudessa ja energian tuotannossa. Teollistamispolitiikan ohella valtionyhtiöillä oli myös vahva aluepoliittinen rooli. Osana valtiojohtoista talousjärjestelmää voidaan pitää myös Neuvostoliiton kanssa harjoitettua laajamittaista, poliittisesti ohjattua bilateraalikauppaa.

Säätelyjärjestelmiä ja passiivista kilpailupolitiikkaa

Julkinen valta on Suomessa aina kantanut huolta yritystoiminnan kannattavuudesta ja kilpailukyvystä. Sodanjälkeisinä vuosikymmeninä investointien ja viennin kannattavuus pyrittiin turvaamaan maltillisella tulopolitiikalla ja viime kädessä joustavalla valuuttakurssipolitiikalla. Tässä suhteessa säätelytalouden kasvumalli törmäsi tosin toistuviin ongelmiin. Pyrkimys nopeaan kasvuun yhdessä epätäydellisen hintakilpailun kanssa johti usein inflaation kiihtymiseen, kilpailukyvyn heikentymiseen ja hallitsemattomaan ulkomaisen velan kasvuun. Näitä epätasapainoja pyrittiin hoitamaan valtiojohtoisen tulopolitiikan avulla. Jos tässä ei onnistuttu, kilpailukyky palautettiin devalvaation eli valuutan ulkoisen arvon alennuksen kautta. Kilpailukykyongelmien perussyyhyn eli kilpailun puutteeseen ei kuitenkaan pitkään aikaan tohdittu puuttua.

Valtiovetoisen kasvupolitiikan ja korporatistisen talouden hallintamallin tukena oli Suomessa pitkään hintasäännöstelyn kaltaisia talouden säätelyjärjestelmiä, jotka olivat laajimmillaan välittömästi toisen maailmansodan päättymisen jälkeen. Aktiivisen tulopolitiikan myötä hintasäätely laajeni uudelleen 1970-luvulla. Vähitellen säännöstelyä kevennettiin, mutta kilpailupolitiikka pysyi pitkään passiivisena. Useita hintoja säädeltiin 1980-luvun loppuun saakka. Kansantalous jakaantui selkeästi maailmanmarkkinoilla toimivaan avoimeen sektoriin ja toisaalta suljettuun sektoriin, joka ei toiminut kansainvälisen kilpailun asettamien pelisääntöjen puitteissa. Tärkein hintakilpailulta ja tuonnilta suojattu talouden sektori oli maatalous ja elintarviketeollisuus.

Suomalaisessa säätelytaloudessa ulkomainen omistus oli tiukasti rajoitettua ja säädeltyä samoin kuin sijoitukset ulkomaille toisen maailmansodan lopulta aina 1980-luvun puoliväliin saakka. Tästä seurasi, ettei yrityksillä ollut juuri muuta vaihtoehtoa kuin pyrkiä maksimoimaan investointinsa kotimaisiin kohteisiin. Yritysten investoiminen ulkomaille oli luvanvaraista ja osingonjako omistajille taas raskaan verotuksen vuoksi jokseenkin kannattamatonta. Tämän seurauksena omistajien asema yrityksissä oli heikko; valtaa käyttivät ennen kaikkea palkatut managerit ja toisaalta yrityksiä rahoittavat pankit. Näiden tahojen välillä vallitsi tiukkoja kytköksiä. Suuryritysten omistus oli keskittynyt muutamalle pankkiryhmälle ja valtiolle. Talouselämään muodostui suurten pankkien hallitsemia voimaryhmiä (SYP:n ja KOP:n leirit). Sekä yritysten managerien että pankkien intressien mukaista oli tavoitella yritysten maksimaalista kasvua. Kannattavuuden ja erityisesti yritysten pörssiarvon merkitys oli toissijainen.

Suomen talouspolitiikan vanha säätelymalli ei ollut suinkaan ainutlaatuinen teollisuusmaiden piirissä. Useimmat muutkin teollisuusmaat harjoittivat 1950-1970-luvuilla ainakin jossakin määrin samansuuntaista politiikkaa, vaikka maiden välillä olikin jonkin verran eroja talouspolitiikan yksityiskohtien painotuksissa. Niille kaikille olivat kuitenkin tyypillisiä rajoitetut pääomaliikkeet, talouden säätely, yritysten laaja julkinen omistus ja kilpailunrajoitukset sekä epäneutraali, investointeja suosiva ja jyrkän progressiivinen tuloverotus. Tällainen säätelyyn ja konsensukseen pohjaava malli oli Suomen ohella tyypillinen myös Saksalle ja muille Manner-Euroopan maille; tällaista pankkikeskeistä järjestelmää kutsutaankin usein reiniläiseksi malliksi. Samantapainen valtiojohtoinen teollisuus- ja kasvupolitiikka on edelleen voimissaan monissa Aasian maissa.

Hintavakaus ja budjettitasapaino talouspolitiikan ajureiksi

Vanha markkinatalouden raskaaseen säätelyyn ja toisaalta aktiiviseen teollisuuspolitiikkaan perustuva valtion ja yritysten riippuvuussuhde mureni kaikissa teollisuusmaissa 1980-luvun aikana. Laajalle levinneen liberalisoinnin vuoksi päätettiin Suomessakin verraten nopeasti avata markkinat vapaalle kilpailulle, luopua erilaisista tukijärjestelmistä ja kaupan esteistä sekä vapauttaa pääomaliikkeet.

1990-luvulle tultaessa omaksuttiin jo sujuvasti uusi ajattelu, jossa julkisen vallan ja talouspolitiikan tehtäväksi nähtiin investointien suosimisen sijasta hintavakaudesta ja budjettitasapainosta huolehtiminen. Tällaista ajattelua pidettiin oikeistoradikalismina vielä 1980-luvun alussa, mutta 1990-luvun puolivälissä siitä oli tullut erottamaton osa kansainvälistä konsensusta. EU:n sisämarkkinaohjelmalla oli tärkeä osuus tässä kehityksessä.

Suomen kohdalla siirtyminen vanhasta talouspolitiikan säätelyjärjestelmästä uuteen markkinaehtoisempaan ja avoimempaan regiimiin ei sujunut ilman vakavia ongelmia. Erityisesti pääomaliikkeiden ja rahamarkkinoiden vapauttaminen johti ylilyönteihin, joita seurasivat valuutta- ja pankkikriisit, lama ja suurtyöttömyys. Samanlaisia vaiheita koettiin useissa muissakin maissa. Liberalisointia seurasivat pankki- ja valuuttakriisit myös Norjassa ja Ruotsissa. Myöhemmin sama kehitys toistui monissa Aasian maissa vuoden 1997 talouskriisin yhteydessä. Suomen 1990-luvun alun kriisi oli kuitenkin näihin maihin verrattuna poikkeuksellisen vaikea.

Kriisi ja murros 1990-luvun aikana merkitsivät Suomen talouden siirtymistä uuteen vaiheeseen ja myös julkisen vallan ja yritysten välisen symbioottisen suhteen muuttumista. Rahamarkkinoiden vapauttaminen merkitsi sitä, että julkinen valta ei voinut enää ohjata resursseja teollisiin investointeihin. Yritysten investointien rahoituksessa siirryttiin markkinaehtoiseen rahoitukseen, jossa kiinnitettiin erityisesti huomiota tuottojen ja riskien suhteeseen. Valtio ryhtyi myös yksityistämään yhtiöitään ja lakkasi käyttämästä niitä teollisuuspolitiikan välineinä. Kotitaloudet alkoivat saada vapaasti lainaa eikä niiden tarvinnut enää subventoida yritysten investointeja. Talouspolitiikan suunnanmuutoksen myötä vanha, investointeja voimakkaasti suosinut kasvumalli mureni.

Muutoksen seurauksena pääomakannan kasvuvauhti on Suomessa selvästi hidastunut. Tämä on seuraus siitä, että investointiaste on alentunut aiempaan verrattuna olennaisesti. Kun vielä 1980-luvulla kansantuotteesta noin 25 prosenttia käytettiin investointeihin, on 1990-luvun alun jälkeen investointien bkt-osuus jäänyt nopean kasvun vuosinakin selvästi alle 20 prosentin. Samalla tehokkuus ja pääoman tuottavuus ovat kohonneet.

Korkosubventioiden lisäksi myös investointien vanhat verokannustimet poistuivat, kun verotusta uudistettiin vuosien 1989 ja 1993 reformeissa entistä neutraalimpaan suuntaan. Varsinkin eriytetyn tuloverojärjestelmän käyttöönoton vaikutukset olivat suuria. Uudistukset loivat yrityksille kannustimia parantaa kannattavuuttaan. Kasvaneet voitot eivät kuitenkaan enää suuntautuneet kotimaisiin investointeihin vaan ne on jaettu pääasiassa omistajille, mikä on lisännyt pääomatulojen osuutta kansantulosta. Verouudistusten myötä osingonjako tuli taloudellisesti kannattavaksi, kun pääomatulojen verotuksessa siirryttiin tasaveroon.

Verokilpailua ja toimintaympäristön parantamista

Nykyinen talouden hallintamalli ei jätä juurikaan sijaa muille kansallisille kasvua vauhdittaville politiikkainterventioille kuin verokilpailulle ja yleiselle toimintaympäristön parantamiselle. Julkinen valta pyrkii silti edelleen monin tavoin tukemaan yritystoimintaa.

Jo 1990-luvulla talouskriisin aiheuttamista julkisten menojen leikkauksista huolimatta koulutukseen, osaamiseen ja erityisesti tutkimus- ja kehitystoimintaan alettiin Suomessa sijoittaa aiempaa enemmän voimavaroja. Työvoiman osaamistason kohottamisen eräänä välineenä oli ammattikorkeakoulujen perustaminen 1990-luvun alussa.

Ammattikorkeakoulujen perustamisen myötä korkeakoulutuksen tarjonta laajeni merkittävästi Suomessa. Panostamalla resursseja työntekijöiden osaamiseen sekä tutkimus- ja kehitystoimintaan tahdottiin edistää talouden hakeutumista kohti paremmin tuottavia ja aiempaa osaamisintensiivisempiä toimintoja. Tämä strateginen valinta oli keskeinen osa 1990-luvun rakennemuutosta Suomessa.

Vanhan pääomavirtoja ohjanneen elinkeinopolitiikan on korvannut innovaatiopolitiikka, jossa satsataan vahvasti tutkimus- ja kehitystoimintaan sekä työntekijöiden osaamisen monimuotoiseen kehittämiseen. Samalla markkinavoimille annetaan huomattavasti suurempi sananvalta resurssien lopullisessa kohdentamisessa parhaisiin mahdollisiin kohteisiin. Valtiovallalla ei enää ajatella olevan erityistä tietämystä siitä, mitkä investointikohteet ovat parhaita talouskasvun pitkän aikavälin turvaamiseksi. Lisäksi myös ennen hyljeksitylle mikrotaloudelliselle tehokkuudelle on annettu aiempaa huomattavasti suurempi paino talouspolitiikan yleisessä virityksessä. Yritysten välistä kilpailua ja markkinoiden toimivuutta on alettu tietoisesti edistää.

Muutoksen huipensi ulkomaisen omistuksen rajoitusten purkamista seurannut nopea suomalaisyritysten siirtyminen ulkomaiseen omistukseen. Noin puolet suomalaisten pörssiyritysten osakekannasta siirtyi 1990-luvulla ulkomaiseen omistukseen. Omistuksen kansainvälistyminen muutti nopeasti myös yritysten hallintatapaa ja organisaatiokulttuuria. Entisten pankkien hallitsemien mutkikkaiden ristiinomistusten ja managerivallan tilalle tuli nopeasti uusi ajattelu, jossa yritykset siirtyivät omistajien kontrolliin ja yrityksen omistaja-arvon kasvattamisesta keskeinen tavoite. Yritysjohtajat sitoutettiin uusiin tavoitteisiin tehokkaiden palkitsemisjärjestelmien avulla.

Pääomaliikkeiden vapauttaminen ja muutokset yritysten tavoitteissa ovat muuttaneet suhtautumista investointeihin. Yritysten investointihalukkuus on vähentynyt ja ulkomaille investoiminen nähdään entistä useammin vaihtoehtona kotimaiselle investoinnille. Suomen talouden kansainvälistymistä kuvastaa mainiosti se, että suomalaisten teollisuusyritysten ulkomaisten tytäryhtiöiden henkilöstömäärä kääntyi laman jälkeen voimakkaaseen kasvuun. Nykyisin noin 40 prosenttia suurten yritysten työvoimasta toimii ulkomailla.

Investointipäätökset omistajien ehdoilla

Julkisen sektorin rooli taloudellisen kasvun edistäjänä on siten muuttunut olennaisesti aiempiin vuosikymmeniin verrattuna, jolloin valtio oli aktiivinen talouskasvun vauhdittaja ja investointien ohjaaja. Liberalisoinnin seurauksena julkinen valta on menettänyt useimmat niistä välineistä, joilla se ennen tuki ja ohjasi yrityksiä. Kasvun kannalta tärkeät investointipäätökset tehdään nykyisin yritysten ja ennen kaikkea niiden omistajien ehdoilla.

Julkinen valta luonnollisesti toivoo, että kotimaahan investoitaisiin mahdollisimman paljon. Julkinen sektori voi kuitenkin edistää investointeja ja tuottavuuden jatkuvaa kohentamista ainoastaan parantamalla yritysten toimintaympäristöä, huolehtimalla makrotalouden vakaudesta ja turvaamalla koulutus- ja työvoimapolitiikan avulla riittävän osaamispohjan.

Koska verotus on säilynyt edelleen kansallisessa päätäntävallassa, on siitä tullut entistä tärkeämpi elinkeinopolitiikan väline. Veropolitiikan pyrkimyksenä on ollut verotuksen kannustavuudesta ja kilpailukyvystä huolehtiminen. Tässä suhteessa Suomi onkin menestynyt varsin hyvin. Yritys- ja pääomatuloverotus on Suomessa 1990-luvun alkupuolelta lähtien ollut kevyempää kuin useimmissa muissa teollisuusmaissa.

Jaakko Kiander toimii tutkimusprofessorina Valtion taloudellisessa tutkimuslaitoksessa.

Päivitetty 5.7.2006