Kunnat tehostavat toimintaansa uudistamalla palvelurakennettaan

Neljä viidestä maamme kunnasta aloittaa palvelujensa rakenteen uudistamisen, kertoo aluebarometri. Henkilöstön leikkauksia ei pidetä keskeisenä talouden tasapainottamiskeinona, mutta paineet niihinkin kasvavat. Kuntaliitoksia harkitsee kolme viidestä kuntapäättäjästä.

Vesa Virtanen

Kuntien palvelurakenteen uudistaminen on noussut keskeiseksi kuntatalouden tasapainottamisen keinoksi kuntapäättäjien arvioissa. Vielä vuoden takaisessa aluebarometrissa maksujen korotukset katsottiin keskeisimmäksi talouden tasapainottamisessa.

Kunta- ja palvelurakennetta uudistetaan nyt hyvien suhdannenäkymien vallitessa barometrin yleisen luottamuskysymyksen ja investointinäkymien mukaan arvioituna. Mitä suurempi kunta sitä vahvempi oli myös luottamus talousnäkymiin.

Palvelurakenteen uudistamisen oli aloittamassa 81 prosenttia kunnista. Uudistamishalukkaiden määrä on lisääntynyt 16 prosenttiyksikköä aiempaan verrattuna. Aikeet lisätä kuntien käyttöomaisuuden realisointia, kiinteistöveron korotuspaineen lasku sekä myös tuloveroprosentin korotuspaineen lasku kunnissa olivat myös muutosta aikaisempaan. Tuloveroprosentin korotuksen ja kiinteistöveron korotuspaineen arveltiin siirtyvän vuosille 2008-2010, kuten kuviosta 1 on nähtävissä.

Kuvio 1. Kuntapäättäjien keinot kuntatalouden tasapainottamiseksi

Paine henkilöstön leikkauksiin kasvaa

Merkille pantavaa oli paine kuntien henkilöstöpolitiikan muutokseen. Kuviossa 2 on kertymänä 13 000 kuntapäättäjän vastaukset irtisanomisia ja lomautuksia koskevaan kysymykseen tältä vuosikymmeneltä. Vastauksista 1 200 on tältä keväältä.

Kuvio 2. Irtisanomis- ja lomautusaikeita 2000-2006

Henkilöstön lomautus tai irtisanominen eivät ole keskeinen keino kuntatalouden tasapainottamiseksi, mutta paineet ovat kasvaneet syksystä 2002 alkaen tasaisesti. Vuoden 2002 mittauksissa noin 4 prosenttia kuntapäättäjistä arveli kunnan tukeutuvan henkilöstön irtisanomisiin, keväällä 2006 jo noin 10 prosenttia. Lukema on vuosikymmenen suurin aluebarometrin mittauksissa.

Vuodet 2008-10 näyttävät kuntapäättäjien arvioissa ensi vuotta heikommilta irtisanomisten, kuten lomautustenkin suhteen. Sama vastaamisen tapa on vallinnut kysymyksen suhteen aikaisemminkin. Vuosikymmenen alussa arviot olivat pitemmällä aikavälillä tätäkin synkemmät. Muut keinot kuin irtisanomiset ja lomautukset ovat kuntien palvelurakenteiden uudistamisessa kuitenkin keskeisimpiä.

Kuvio 3. Keinoja palvelurakenteen uusimiseksi

Kuvio 4. Kuntaliitosaikeita lähimmän 10 vuoden aikana kuntapäättäjien mukaan syksystä 2004 kevääseen 2006

Avovastauksilla laaja valikoima keinoja

Vuosi sitten palvelurakenteen uudistaminen kosketti etenkin suuria kuntia. Nyt palvelurakenteen uudistaminen koskettaa kaiken kokoisia kuntia. Remonttihalukkuus on lisääntynyt tasaisesti.

Barometriin sisältyy kuntien palvelurakenteen uudistamista koskeva kysymys: Mitä keinoja kuntatalouden tasapainottamiseksi kuntapäättäjät arvioivat kunnassa käytettävän vuonna 2007 ja vuosina 2008-10?

Kysymys kirvoitti usean päättäjän miettimään keinoja palveluiden uudistamiseksi. Kommentit sisälsivät noin 1 200 erilaista palvelurakenteen uudistamisvaihtoehtoa. Tekstivastaukset eivät, rasti ruutuun -vastauksista poiketen, luonnollisesti edusta koko vastaajajoukkoa, vaan ainoastaan "kynään tarttuneita".

Palvelurakenteen uudistamisesta ajateltiin nyt toisin kuin vuosi sitten. Tyypillisiä ehdotuksia uudistuksiksi olivat : "Kolme kuntaa yhteen, sosiaali- ja terveystoimi yhteen ja toimintojen kokonaisvaltaisempi järjestäminen" sekä "Isäntäkuntamallilla, kuntien yhteistyöllä ja lopulta uuden kunnan muodostamisella" (lisää vastauksia tähän kysymykseen jutun marginaaleissa).

Kunta- ja seutuyhteistyö mainittiin kahdessa vastauksessa viidestä. Noin 15 prosenttia vastauksista liittyi oman kunnan toiminnan tehostamiseen ja joka kymmenes kilpailuttamiseen, ostopalveluihin tai yksityistämiseen (Kuvio 3). Sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleen järjestäminen (8 %), kouluverkon uudelleenrukkaus (4 %) ja muut palvelujen uudelleenjärjestelyt (5 %) mainittiin yhteensä kuudesosassa avovastauksista. Kuntaliitokset mainittiin viime vuotta useammin tässä yhteydessä.

Kunta- tai seutuyhteistyö mainittiin lähes 350 kertaa ja kuntien yhteispalvelut noin sata kertaa. Esimerkkejä ehdotuksista: isäntäkuntamallin käyttöönotto, kuntayhteistyö "vapaaehtoisilla" hallinnonaloilla, kuntayhteistyö samankokoisen kunnan kanssa, palvelujen tehostaminen ns. kuntaparitoiminnalla, kuntien yhteistoiminta tilaaja-tuottaja-mallia käyttäen, perusterveydenhuollon ja kirjastotoimen muuttaminen seudulliseksi, verkostokaupunkiyhteistyö...

Sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyi sata palvelurakenteen uudistamisehdotusta. Haettiin uutta strategiaa, terveyskeskuskuntayhtymiä ehdotettiin purettavaksi sekä sosiaali- ja terveystoimea yhdistettiin. Siirryttiin laajempiin seudullisiin palveluyksiköihin. Myös vanhustenhoidossa pyrittiin seutuyhteistyön lisäämiseen. Palvelusetelit, ateriapalveluiden uudelleenjärjestelyt, yksikkökoon kasvattaminen päivähoidossa, päivähoidon keskittäminen, lastensuojelun työprosessien kehittäminen ja perhehoidon osuuden lisääminen sekä kotihoidon työprosessien kehittäminen olivat mukana keinovalikoimassa. Kouluverkon tehostamistoimet mainittiin 50 avovastauksessa.

Kuntien oman toiminnan tehostamiseen löydettiin useita keinoja. Palveluprosesseja haluttiin uudistaa, tuotantotapoja virtaviivaistaa. Myös palvelutason heikentämistä, tarjonnansupistamista ja laatutason pudottamista ehdotettiin. Hallintokuntien rajoja madallettiin, ja niitä keskitettiin ja yhdistettiin kunnan sisällä sekä poistettiin päällekkäisyyksiä. Vastuuta haluttiin siirtää alaspäin organisaatiossa ja lisätä henkilöstön tietoisuutta kokonaisuudesta. Myös johtajien vähentäminen, henkilöstön lisäkoulutus, tiimityöskentely ja virkamiesten osaamisen lisääminen kuuluivat tehostamistoimiin, joita kuntapäättäjät ottivat esille.

Yksityistämiseen, kilpailutukseen, ulkoistamiseen ja ostopalveluihin saatiin toistasataa ratkaisua. Näitä olivat muiden muassa:

tukipalvelut kilpailukykyiseksi liikelaitokseksi
liikelaitosten yhtiöittäminen
lisätuottojen hakeminen kuntakonsernin yhtiöistä
tilaaja-tuottaja-mallin käyttöönotto
palvelujen tuottaminen seudullisena yhteistyönä.

Myös sosiaalipalvelujen ulkoistamista (päivähoito, vammaisten päivätoiminta), palvelujen ostoa kolmannelta sektorilta ja yksityisen sektorin kanssa tehtävää yhteistyötä tarjottiin, samoin ulkoistamista myös teknisellä puolella sekä vesi-, tietotekniikka- ja elinkeinoyhtiöiden perustamista.

Ulkoistamista ei kuitenkaan pidetty itseisarvona ja kilpailuttamisen toivotaan olevan hallittua. Erilaiseen kuntien yhteistyöhön, kuntien yhteiseen palvelutuotantoon ja oman toiminnan tehostamiseen uskottiin kaiken kaikkiaan laajimmin.

Liitoksia ennakoidaan pienimpiin ja suuriin kuntiin

Viime syksyn aluebarometrissa todettiin kuntien aikaisempaa selvästi merkittävämpi valmius kuntaliitoksiin. Noin sadassa kunnassa liitosten toteutumista pidettiin mahdollisena jo kolmen lähivuoden aikana.

Syksyllä 2004 vain 29 prosenttia uskoi kuntansa tekevän yhdistymispäätöksen toisen kunnan kanssa. Keväällä 2005 jo 38 prosenttia uskoi liitoksiin. Syksyllä 2005 liitosaikeet olivat korkeimmillaan, 67 prosentissa. Keväällä 2006 liitosaikeet hiipuivat hiukan, kolme viidestä (59 prosenttia) ajatteli kuntansa tekevän yhdistymispäätöksen 1-10 vuoden aikana. Aikeet painottuvat nyt kahdessa tapauksessa kolmesta 4-10 vuoden päähän.

Vastausten hajonta on kuntakoon mukaan tarkastellen kasvanut. Pienimmissä, alle 2 000 asukkaan kunnissa kuntaliitosaikeet ovat edelleen kasvussa. Kaksi kolmesta (68 %) kuntapäättäjästä arvioi keväällä pienkunnan tekevän yhdistymispäätöksen 1-10 vuoden aikana. Vastaavasti 61 prosenttia päättäjistä ennakoi kuntaliitoksia 2 000-6 000 asukkaan kunnissa. 6 000-10 000 asukkaan kunnissa liitoksia ennakoi yli puolet (57 %) päättäjistä, 10 000-20 000 asukkaan kunnissa puolet (50 %), kuten myös 20 000-40 000 asukkaan kunnissa (53 %).

Yli 2 000 ja alle 40 000 asukkaan kunnissa liitosaikeissa tapahtui lievää hiipumista syksyn tiedusteluun nähden. Sen sijaan 40 000-100 000 asukkaan kokoluokan kunnissa liitosaikeet kasvoivat 66 prosenttiin.

Yli 100 000 asukkaan kunnissa liitosaikeet ovat vähentyneet syksystä ja keväästäkin. Nyt vain neljännes päättäjistä (28 %) oli suurimmissa kunnissa liitoksia ennakoimassa.

Kuntien yhteistyön nähtiin avovastauksissa jossain tapauksissa johtavan lopulta uuden kunnan muodostamiseen. Kuntaliitokset nähtiin yhtenä keinona tehostaa toimintaa. Uuden kunnan muodostamisen yhteydessä palvelurakenteet muokataan uudella tavalla. Liitoksen toteutuessa saadaan yhteistyöllä palvelut säilymään ja säästöjäkin uskottiin syntyvän. Tarve samankokoiseen liitoskumppaniin nostettiin esille.

Kaiken kaikkiaan liitosaikeet olivat suurkuntia lukuun ottamatta edelleen paljon esillä. Aivan pienimmissä kunnissa liitosaikeita harkitaan laajasti.

Myös kuntayhteistyöhön suhtaudutaan päättäjien keskuudessa syksyn kyselyä selvästi myönteisemmin. Sen sijaan seutuyhteistyön arvioidaan heikentyneen. Arviot ovat kuitenkin kokonaisuudessaan myönteiset sekä kunta- että seutuyhteistyölle.

Artikkeli pohjautuu aluebarometrin 5.4. - 3.5.2006 kerätyn aineiston tuloksiin. Laajempi selvitys aiheesta on Tilastokeskuksen Kuntapuntari-lehden tuoreimmassa numerossa (2/2006). Aluebarometri on sisäasiainministeriön ja Suomen Kuntaliiton kaksi kertaa vuodessa tehtävä kaikki kunnat kattava internet-kysely. Kyselyn suorittaa ministeriön ja Kuntaliiton tilauksesta Tilastokeskus. Kevään 2006 tiedusteluun vastasi 1 195 päättäjää kuntien talous- ja elinkeinojohdosta sekä kunnanhallituksen ja valtuuston puheenjohtajistoa kaikista kunnista, 535 päättäjää kunnanjohdosta (kunnanjohtajat, talous- ja elinkeinojohto), 315 päättäjää kunnanhallituksen ja 345 päättäjää kunnanvaltuuston puheenjohtajistosta (pj. sekä I ja II varapj.). Aluebarometrin kertymäaineisto koostuu noin 30 000 päättäjävastauksesta ja 30 mittauskerran aikasarjasta syksystä 1991 alkaen.

Kirjoittaja työskentelee erikoistutkijana Tilastokeskuksen haastattelu- ja tutkimuspalvelu-yksikössä.

Lähteet: Aluebarometri 2/1991 - 1/2006 aineisto. Sisäasiainministeriö.
Aluebarometri 1-2/2005. Sisäasiainministeriön julkaisut 35/2005.
Virtanen Vesa (2006). Isoilla kunnilla luottamus investointeihin vahva - elinkeinoelämän kehittämisessä ongelmia. Kuntapuntari 1/2006.
Virtanen Vesa (2005). Kuntapäättäjät uudistaisivat kuntien palvelurakennetta kunta- ja seutuyhteistyöllä. Kuntapuntari 2/2005.

Päivitetty 6.7.2006