Offentliga samfundens underskott och skuld: En exceptionell revidering i offentliggörandena finansräkenskaperna

Statistikcentralen ändrar fr.o.m. offentliggörandena i juni 2022 den metod som används för att behandla räntestödslånen för hyresbostäder och bostadsrättshus i nationalräkenskaperna och finansräkenskaperna. Den mest betydande ändringen gäller uppgifterna i finansräkenskaperna. Metodändringen påverkar de offentliga samfundens konsoliderade EDP-skuld.

I finansräkenskaperna presenteras ARA-räntestödslånen i fortsättningen som de offentliga samfundens finansiella fordringar och skulder. Metodändringen gäller räntestödslån som beviljats för hyresbostäder och bostadsrättshus och som godkänts av Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet (ARA).

Grunden för metodändringen är de villkor för ARA-räntestödslån som under en viss tid begränsar uthyrningen av bostäder och besittningen av bostadsrättshus. På grund av dessa villkor ska lån för hyresbostäder och bostadsrättshus presenteras i statistikbeskrivningen för offentliga samfund. ARA-räntestödslånen har hittills till största delen statistikförts utanför de offentliga samfunden.

Metodändringen påverkar markant de offentliga samfundens konsoliderade EDP-skuld och ökar de offentliga samfundens skuldkvot, dvs. skulden i förhållande till bruttonationalprodukten. Beståndet av räntestödslån var omkring 14,9 miljarder euro i slutet av år 2021.

Skuldkvoten år 2021 beräknad enligt den nya metoden är 5,9 procentenheter större än beräknad enligt den gamla metoden. Indelat i undersektorer ökar skuldkvoten inom statsförvaltningen med 3,5 procentenheter och inom lokalförvaltningen med 2,4 procentenheter. Tidsserien för finansiella fordringar och skulder korrigeras i finansräkenskaperna fram till år 2000.

I sektorräkenskaperna inom nationalräkenskaperna ökar låneräntorna de offentliga samfundens kapitalinkomster och kapitalutgifter. Tidsserien för kapitalinkomster och kapitalutgifter har korrigerats fram till år 2018. Korrigeringen förs till samma utgångsår som lånen i korrigeringen av nationalräkenskapernas tidsserier år 2024.

Handboken för det europeiska nationalräkenskapssystemet ger anvisningar om statistikföringen av de offentliga samfunden

Anvisningarna för statistikbeskrivningen av de offentliga samfunden baserar sig på handboken för det europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS 2010) och är en EU-förordning som förpliktar medlemsländerna. Dessutom preciseras ENS 2010 av handboken om de offentliga samfundens underskott och skuld (Manual on Government Deficit and Debt, 2019), där det finns anvisningar för statistikföringen av de offentliga samfunden på en mer detaljerad nivå.

Rapporteringen av uppgifter om underskott och skulder enligt EU:s förfarande vid alltför stora underskott (Excessive Deficit Procedure, EDP) omfattar regelbunden granskning av statistikföringen av de offentliga samfunden i medlemslandet i samarbete med Europeiska kommissionens statistikbyrå Eurostat.

Statistikföringen av de offentliga samfunden i Finland granskades senast under ett dialogbesök mellan Statistikcentralen och Eurostat år 2021. En av de granskade frågorna var systemet med räntestödslån för hyresbostäder och bostadsrättshus. Statistikcentralen fick i uppdrag att utreda om den nuvarande statistikmetoden och tolkningen av ENS 2010 på ett täckande sätt beskriver de offentliga samfundens inverkan på det offentliga bostadsproduktionssystemet och om det finns förutsättningar för att ändra avgränsningen av de offentliga samfunden.

Statistikcentralens och Eurostats gemensamma slutsats var att Statistikcentralen ändrar statistikmetoden för ARA-räntestödslån och utvidgar statistikbeskrivningen av de offentliga samfunden i fråga om sektorräkenskaperna inom nationalräkenskaperna samt finansräkenskaperna. Statistikcentralen genomför ändringen genom att låta ARA-räntestödslånen gå via de offentliga samfundens konton. Metodändringen inverkar inte på de offentliga samfundens nettoutlåning eller underskott.

Om tillämpning av anvisningarna på räntestödslån

Utöver ENS 2010 definierar de närmare anvisningarna i handboken för de offentliga samfundens underskott och skuld (MGDD 2019) statistikföringen av de offentliga samfunden. Vid bokföring av offentliga program och enskilda transaktioner ska hänsyn tas till anvisningarna om omorganisering av transaktioner i MGDD-handboken. Anvisningarna är av särskild betydelse för de program som de offentliga samfunden inrättar och för den verksamhet som bedrivs av enheter som inte klassificeras som offentliga samfund.

Statistikcentralen granskade det offentliga bostadsproduktionssystemet och undersökte om det finns skäl att klassificera bostadssamfunden till de offentliga samfundens sektorklass eller att omorganisera transaktionerna inom programmet för ARA-räntestödslån till de offentliga samfundens konton.

En ändring av enhetens sektorklass innebär att alla dess transaktioner, tillgångar och skulder bokförs på den nya sektorns konton. Omorganiserade transaktioner kan i sin tur genomföras på olika sätt, bland annat genom omföring. Då kan en transaktion mellan två enheter visas ha skett via en tredje part. Till exempel kan transaktioner som ingår i ett offentligt program omföras via offentliga samfund, även om de enheter som genomför dem har klassificerats utanför de offentliga samfunden.

Eftersom sektorindelningen i räkenskaperna är den primära metoden för att beskriva enhetens verksamhet, granskade Statistikcentralen först bostadssamfundens sektorindelning med tanke på avgränsningen av de offentliga samfunden. Vid definieringen av sektorklassen granskas vem som övervakar enheten och vilken typ av producent det rör sig om.

Kommunerna kontrollerar de holdingbolag för bostäder som de äger och i deras fall är lokalförvaltningens ställning som övervakande sektor klar. Däremot kräver de offentliga samfundens bestämmande inflytande över icke-vinstsyftande organisationer, dvs. de allmännyttiga sammanslutningar som avses i lagstiftningen, en närmare tillämpning av anvisningarna i ENS 2010.

Enligt ENS 2010 utövar de offentliga samfunden bestämmande inflytande över icke-vinstsyftande organisationer i och med de regler som är förpliktande för dem. Villkoren för räntestödslånen begränsar enheternas förmåga att påverka sin verksamhet. Dessutom förutsätts det av låntagaren av så kallat lån med långfristigt räntestöd att enheten har utsetts till allmännyttig, om den inte är i sådan offentlig besittning som avses i lagen.

Allmännyttiga sammanslutningar som hyr och förvaltar ARA-bostäder som sin huvudsakliga verksamhet anses vara offentliga producenter enligt ENS 2010 och omfattas av statsförvaltningens bestämmande inflytande.

Begränsningar som gäller ARA-räntestödslån är en begränsning av avkastningen, fastställande av hyror och bruksvederlag genom kostnader, bestämmelser om val av boende och villkor för överlåtelse av medel. Som kompensation för begränsningarna erbjuds ett offentligt räntestöd och en kompletterande statlig garanti för lånen.

Fastställandet av en offentlig producent som antingen ett offentligt företag eller ett offentligt samfund baserar sig på fastställandet av producenttyp. Typen av producent beror på enhetens huvudsakliga produktionstyp. Offentliga enheter som bedriver icke-marknadsproduktion klassificeras som offentliga samfund, medan marknadsproducenter klassificeras som offentliga företag inom företagssektorn.

Metodmässigt betraktas verksamhet som omfattas av ARA-begränsningar som icke-marknadsproduktion och dess producenter som icke-marknadsproducenter, om den verksamhet som omfattas av begränsningar utgör huvuddelen av verksamheten. De begränsningar som myndigheterna satt upp påverkar tolkningen av ekonomiskt betydelsefulla priser och marknadstillträdet, även om hyrorna kan ställas till förfogande för att täcka kapitalkostnader och andra produktionskostnader.

Offentlig icke-marknadsinriktad verksamhet är till sin natur kopplad till offentliga samfund. I praktiken är förhållandet mellan den verksamhet som är underkastad begränsningar och den verksamhet som är fri från begränsningar, och producentenhetens huvudsakliga produktionstyp som härleds därav, krävande att fastställa utgående från tillgängligt material.

Statistikcentralen valde slutligen som metod omorganisering av transaktioner. Fördelen med metoden är att ett offentligt program och de lån som hänför sig till det kan avgränsas noggrant och man kan omföra sådana lån där verksamhetsbegränsningarna gäller.

Det bör noteras att MGDD-handbokens anvisningar om transaktioner som omorganiseras fastställer upprättandet av de offentliga samfundens räkenskaper, även om enheten inte klassificeras som ett offentligt samfund. I sådana fall är villkoren i programmet relevanta, oberoende av om den verksamhet som omfattas av begränsningarna är enhetens huvudsakliga verksamhet.

Enligt anvisningarna ska transaktionerna omorganiseras om det offentliga programmet genomförs av enheter utanför de offentliga samfunden vars verksamhet de offentliga samfunden ställer betydande villkor för. Som sådana villkor nämns bl.a. förhandsbestämning av prissättningen och förmånstagarna utan att den verkställande enheten har någon faktisk förmåga att påverka dem.

När det gäller finansiella transaktioner förändras de nuvarande relationerna mellan låntagar- och gäldenärssektorerna till följd av omföring. Lån från finansinstitut till bostadssamfund bokförs efter förändringen som två transaktioner: både mellan finansinstitutet och det offentliga samfundet och vidare mellan det offentliga samfundet och bostadssamfundet.

Räntestödslån beviljas i allmänhet av finansinstitut, men också kommuner och arbetspensionsanstalter kan fungera som långivare. De enheter som får räntestödslån har i huvudsak klassificerats till sektorn bostadssamfund och som företag. Dessutom kan kommunerna ta räntestödslån direkt i sitt eget namn. På de offentliga samfundens konton omförs lånet via den undersektor som kontrollerar bostadssamfundet.