Kuntien yhdistyminen - rutiinilla vai taidolla?

Keskustelu kuntaliitoksista ja kuntajaotuksesta on ollut tänä vuonna poikkeuksellisen vilkasta. Siihen on varmasti osaltaan vaikuttanut hallituksen käynnistämä kunta- ja palvelurakenneuudistus. Arviot siitä, kuinka suuria hyötyjä kuntaliitoksilla on saatu ja voidaan saavuttaa, vaihtelevat suuresti. Tätä arviointia vaikeuttaa omalta osaltaan se, että tutkijatkaan eivät ole kyenneet esittämään tähän kysymykseen tyhjentäviä vastauksia.

Haasteellinen tutkittava

Antti Moisio ja Roope Uusitalo tekivät vuoden 2003 syksyllä paljon julkisuutta saaneen tutkimuksen "Kuntien yhdistymisen vaikutukset kuntien menoihin". Tutkimuksessa olivat mukana kaikki vuosina 1971-1997 toteutuneet 50 kuntaliitosta. Tutkijoiden mukaan liitokset eivät vähentäneet liitoskuntien keskimääräisiä asukaskohtaisia käyttömenoja ja 1970-luvun liitoksissa näiden kuntien menot kasvoivat jopa nopeammin kuin vertailukuntien menot. Moisio ja Uusitalo arvioivat, että 1990-luvulla tapahtuneet kuntien yhdistymiset ovat ehkä pienentäneet kuntien menoja. Väitteet kuntien yhdistymisestä koituvista merkittävistä säästöistä eivät kuitenkaan saaneet empiiristä tukea myöskään 1990-luvun aineistossa.

Kari Leinamo teki vuoden 2004 keväällä tutkimuksen "Kuntaliitoksen jälkeen, kuntien yhdistymisen vaikutukset liitosalueiden näkökulmasta". Kun Moisio ja Uusitalo tutkivat kuntaliitosten säästöjä eli tarkastelivat liitoksia tehokkuustavoitteen näkökulmasta, lähestyi Leinamo asiaa tasaisuustavoitteen näkökulmasta eli kuinka hyvin palvelut ja eräät muut toiminnot säilyivät liitoksen jälkeen tuon liittyvän kunnan alueella. Kari Leinamon arvio oli melko kriittinen. Tosin hän totesi, että sekä itse kuntaliitosratkaisut että niiden seuraukset näyttävät varsin yksilöllisiltä ja että kuntaliitosten monimuotoisuuden johdosta ei ole helppo esittää selvää näkemystä liitosten hyödyistä tai haitoista (Leinamo 2004: 131).

Arto Haveri ja Juri Nieminen totesivat omassa tutkimuksessaan vuonna 2003, että kuntaliitoksen vaikutukset eivät synny ainakaan lyhyellä tähtäyksellä erillään itse liitosprosessista, vaan prosessiin liittyvät tekijät voivat vaikuttaa hyvinkin voimakkaasti siihen, millaiseksi kuntien yhdistymisen vaikutukset muodostuvat (Haveri & Nieminen 2003: 9).

Haveriin ja Niemiseen tukeutuen voisikin esittää väitteen, että yritys kiteyttää kuntaliitosten vaikutukset ikään kuin keskiarvoiksi vie liian etäälle asiaan vaikuttavien prosessien analysoinnista.

Yhdistymisen perusedellytykset

Oma näkemykseni kuntaliitoskeskustelun hyöty- ja haittakeskusteluun on yksinkertainen - ehkä liiankin - kun väitän, että kuntien yhdistymisen tulokset riippuvat olennaisesti siitä, kuinka taitavasti, tarmokkaasti ja strategisesti viisaasti kuntien yhdistyminen kyetään toteuttamaan. Sen lisäksi yhdistymisen lopputulokseen vaikuttaa myös se, millaiset ovat näiden kyseisten kuntien yhdistymisen perusedellytykset.

Hahmottelin omassa keskusteluraportissani kuntien yhdistymistulosten mallin, jossa vaikuttavat yhdistymisen perusedellytykset ja yhdistymisen toteuttaminen (Koski 2004: 30). Kuntien yhdistymisen perusedellytyksiin vaikuttavat muun muassa kuntien sijainti toisiinsa nähden, kuntien pinta-alat ja kuntien toiminnallinen suuntautuneisuus. Myös yhdistymisen ajankohdalla on oma vaikutuksensa yhdistymisen perusedellytyksiin. Esimerkiksi Tohmajärven ja Värtsilän kunnan yhdistymisestä vuoden 2005 alussa on esitetty arvio, että yhdistyminen oli strategisena ratkaisuna joitakin vuosia myöhässä (Koski 2003: 6). Kun tiedetään kuntien yhdistymiseen liittyvä päätöksenteon yleinen vaikeus, ei ole sinänsä mikään ihme, että kuntien yhdistymisellä on taipumus olla ennemminkin myöhässä kuin etuajassa.

Rutiiniyhdistymisen tunnuspiirteitä

Kuntien yhdistymisen toteuttamisen voi yksinkertaisimmillaan jakaa kahteen kategoriaan, rutiiniyhdistymiseen ja taitavaan yhdistymiseen (Koski 2004: 14). Taitavan yhdistymisen synonyymeiksi voidaan nimetä tarmokas yhdistyminen ja strateginen yhdistyminen. Käytin rutiiniyhdistymisen ja strategisen yhdistymisen käsitteitä Rovaniemen kaupungin ja Rovaniemen maalaiskunnan kuntajakoselvityksessä keväällä 2004. Päädyin sellaiseen arviointiin, että Rovaniemien tapauksessa rutiiniyhdistymisen vaihtoehto jäi vasta kolmannelle sijalle strategisen yhdistymisen vaihtoehdon ja yhteistyön tehostamisen vaihtoehdon jälkeen (Koski 2004: 56). Pelkästään kaupungin ja maalaiskunnan suuret henkilöstömäärät, yhteensä noin 3 200 työntekijää, tekivät rutiiniyhdistymisestä Rovaniemien tapauksessa hyvin heikosti soveltuvan toimintavaihtoehdon.

Mitä rutiiniyhdistyminen pitää sisällään? Sen tunnuspiirteiksi voidaan kirjata ainakin seuraavat kahdeksan ominaisuutta:

Tulevaisuuden haasteet jätetään liian vähälle huomiolle. Katse on tässä päivässä eikä tiedosteta riittävästi sitä, että yhdistyminen on strateginen ratkaisu vastata tulevaisuuden haasteisiin.
Yhdistymisen edut ja haitat oletetaan automaateiksi, eikä sen vuoksi etujen hyödyntämiseen ja haittojen eliminoimiseen osoiteta riittävästi resursseja.
Yhdistymisen tarjoama hyvä mahdollisuus uudistaa ja kehittää toimintoja unohdetaan ja uuden kunnan käytännöt omaksutaan suoraan suuremmalta kunnalta.
Talouden suunnittelussa unohdetaan tarkan taloudenhoidon vaatimus ja yritetään laittaa "kerralla" kaikki palvelut kuntoon.
Henkilöstöhallintoon ei panosteta riittävästi. Ei tiedosteta, että yhdistymisprosessin onnistumisessa on henkilöstön sopeutumisella muutokseen hyvin tärkeä merkitys.
Muutoksen johtamiseen ei varata tarpeeksi resursseja. Muutosjohtajilla ei ole mahdollisuuksia olla aktiivisia johtajia ja johtamisen vastuut ja aikataulut hämärtyvät.
Tiedottaminen jää liian vähäiseksi sekä kuntien työntekijöille, luottamushenkilöille että asukkaille ja sen vuoksi uutta kuntaa hahmotetaan liiaksi vanhojen kuntayksiköiden kautta.
Luottamushenkilöhallinnon tärkeää merkitystä yhdistymisprosessissa ei tiedosteta. Valtaa keskitetään pienelle luottamushenkilöjoukolle ja uuden kunnan toiminta-ajatus jää suurelle osalle päättäjiä vieraaksi.

VANHA KYSYMYS: - Onko naapurikuntien yhdistymisestä hyötyä vai ei?

UUDET KYSYMYKSET: - Millaiset ovat naapurikuntien yhdistymisen perusedellytykset? - Kuinka taitavasti naapurikunnat kykenevät toteuttamaan yhdistymisen?

Kuntien hyvät yhdistymisen perusedellytykset yhdistettynä taitavaan yhdistymiseen antavat parhaan yhdistymisen lopputuloksen. Taitavan yhdistymisen toteuttaminen on vaativa ja työläs prosessi. Tutkijoilla tulee olemaan mielenkiintoinen tilaisuus seurata, millaisia tuloksia esimerkiksi Rovaniemen kaupunki ja Rovaniemen maalaiskunta tulevat saamaan omasta strategisesta yhdistymisestään vuonna 2006. Tietämys kuntien yhdistymisen toteutuksesta on lisääntynyt, joten nyt on entisaikoja paremmat mahdollisuudet toteuttaa taitava yhdistyminen.

Lähteet: Haveri, Arto & Juri Nieminen (2003). Mitä hyötyä on kuntien yhdistymisestä? Kuntien yhdistymisen vaikutukset luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden kokemana Heinolassa, Lohjalla ja Porvoossa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/2003, s. 7-21. Koski, Arto (2004). Kuntien rutiiniyhdistyminen ja taitava yhdistyminen. Sisäasiainministeriön julkaisusarja, Kunnat 55/2004. Koski, Arto (2003). Tohmajärven ja Värtsilän kuntajakoselvitys. Leinamo, Kari (2004). Kuntaliitoksen jälkeen. Kuntien yhdistymisen vaikutus liitosalueiden näkökulmasta. Vaasan yliopisto, Levon-instituutin julkaisu No 111. Moisio Antti & Roope Uusitalo (2003). Kuntien yhdistymisen vaikutukset kuntien menoihin. Sisäasiainministeriö, Kuntaosaston julkaisu 4/2003. Filosofian tohtori Arto Koski on sisäasiainministeriön kuntaosaston neuvotteleva virkamies.

Päivitetty 18.7.2005