Tutkimus palvelujen laadusta:
Kaupunkilaiset tyytyväisempiä palveluihinsa kuin maalaiset

Hannu Kytö

Kaupunkimaisten kuntien asukkaat ovat hieman tyytyväisempiä käyttämiinsä palveluihin kuin maaseutumaisten kuntien asukkaat, ilmenee Kuluttajatutkimuskeskuksen lokakuussa julkistamasta tutkimuksesta, joka käsittelee julkisten palvelujen laadun mittaamista. Tämä tutkimustulos on ristiriidassa niin sanotun palveluparadoksin kanssa.

Palveluparadoksilla tarkoitetaan sitä, että pienissä kunnissa, joissa palveluja on vähemmän, asukkaat ovat olleet tyytyväisempiä kunnallisiin palveluihin kuin suurten kuntien asukkaat, joiden vaatimukset kasvavat palvelujen käytön myötä.

Ristiriita johtunee siitä, että palveluparadoksi korostuu tutkittaessa palvelutyytyväisyyttä yleisillä tyytyväisyyskysymyksillä, kun taas tässä tutkimuksessa on käytetty yksityiskohtaisempia laatua kuvaavia kysymyksiä. Yksiselitteiset arvosanat antanevat realistisemman kuvan palvelujen koetusta laadusta kuin pelkkä tyytyväisyysarvio, joka on laajempi, tunnepitoisempi ja myös epätäsmällisempi käsite.

Valtiovarainministeriö käynnisti vuonna 2001 julkisten palvelujen laatubarometrin kehittämistyön. Hankkeen ensimmäisessä vaiheessa Kuluttajatutkimuskeskus ja Tilastokeskus toteuttivat esitutkimuksen, jossa tarkasteltiin palvelujen laatuun liittyvää käsitteistöä sekä kehitettiin mittaamiseen liittyvää metodia.

Tarkoituksena oli rakentaa ja testata mittaristo, jolla voidaan kuvata kansalaisten kokemuksia, mielipiteitä ja mielikuvia julkisten palvelujen laadusta ja niissä tapahtuvista muutoksista koko maan tasolla. Tuottajien ja viranomaisten arvioiden sijasta tämän laatubarometrin lähtökohtina olivat palveluja käyttäneiden todelliset kokemukset ja potentiaalisten käyttäjien mielikuvat kyseisen palvelun laadusta.

Kuluttajatutkimuskeskus vastasi esitutkimuksen asiasisällöstä. Laatua mittaavien kriteerien operationalisointi ja lopullisten tutkimuskysymysten muotoilu tehtiin yhteistyössä Tilastokeskuksen haastattelu- ja tutkimuspalveluyksikön SurveyLaboratorion kanssa. Empiirisissä tutkimuksissa käytetyt laatuindikaattorit rakennettiin tutkimusprosessissa, johon sisältyi erilaisia osatutkimuksia ja asiantuntija-arviointeja (Godenhjelm 2002).

Tilastokeskus toteutti empiirisen kenttätutkimuksen vuonna 2002 sekä testasi 1 009 henkilön puhelinhaastatteluihin rakentuvan aineiston luotettavuuden. Kuluttajatutkimuskeskus analysoi aineiston ja raportoi tulokset. Esitutkimus jatkosuunnitelmineen ja täsmennysehdotuksineen luovutettiin valtiovarainministeriölle vuoden 2002 lopulla (Aatola ym. 2002). Taloustutkimus toteutti esitutkimukseen pohjautuvan ja 5 053 henkilön puhelinhaastatteluihin perustuvan jatkotutkimuksen vuonna 2003.

Molemmat tutkimusaineistot, Tilastokeskuksen esitutkimus ja Taloustutkimuksen jatkotutkimus, ovat rakenteeltaan hyvin lähellä toisiaan ja edustavat varsin hyvin koko väestöä, joten niiden vertailu on mahdollista. Kuluttajatutkimuskeskuksessa vuonna 2004 valmistuneessa tutkimuksessa "Luulo ei ole tiedon väärtti - muutokset kuluttajien antamissa julkisten palvelujen laatuarvioissa vuosina 2002-2003" (Kytö, H. ja L. Aatola) vertaillaan näiden kahden kyselyaineiston pohjalta muutoksia kuluttajien antamissa julkisten palvelujen laatuarvioissa vuosina 2002-2003.

Alueellisten muutosten lisäksi vertailututkimuksessa testattiin mahdollisia laatumuutoksia vastaajien demografisten ja sosioekonomisten taustatietojen, kuten sukupuolen, iän, kotitaloustyypin, ammatin sekä muun muassa asuinpaikan, asuinaluetyypin, asumismuodon ja autonomistuksen suhteen. Muutokset ja niiden merkitys analysoitiin tilastollisin menetelmin sikäli kuin se oli mahdollista.

Seuraavassa esitän lyhyesti julkisten palvelujen laatumittariston kehittämistyön alkuvaiheet ja mittareiden testaamisen yhteydessä syntyneiden aineistojen ensimmäiset vertailutulokset.

Julkisten palvelujen laatukriteerien muodostaminen

Julkisilla palveluilla tarkoitetaan kuntien ja valtion tuottamia tai niiden ostopalveluina hankkimia palveluja. Barometrin kehittämishankkeen kohdepalvelut on valittu harkinnanvaraisesti ja tietoisesti edustamaan eri tyyppisiä kunnallisia ja valtion tuottamia palveluja siten, että niiden yhteiskunnallinen ja toisaalta jokaisen ihmisen arkipäivään kohdistuva merkitys olisi mahdollisimman suuri.

Tarkasteluun sisältyy seitsemän julkista palvelua: päiväkoti, peruskoulu (ala- ja yläaste), kirjasto, terveyskeskus (päiväpoliklinikka ja päivystys), poliisi, verotoimisto yksityishenkilön verotuksen osalta ja päätiet.

Julkisten palvelujen laatukriteerien valitsemiseksi koottiin aikaisempien tutkimusten, asiakaskyselyjen ja muun kirjallisuuden pohjalta kymmeniä erilaisia kohdepalveluja kuvaavia laatuominaisuuksia. Näistä luetteloista poistettiin selvät päällekkäisyydet ja kuvaukset ryhmiteltiin sen mukaan, koskevatko ne palvelun saatavuutta, sisältöä vai palveluprosessia.

Näin päädyttiin viiteen tiivistettyyn pääkriteeriin. Pääkriteerit kuvaavat selvästi toisistaan poikkeavia palvelujen laatuominaisuuksia ja ne edellyttävät palvelun tuottajilta eri tyyppistä panostusta (kuvio 1).

Julkisten palvelujen laadun ja sen muutoksen mittaaminen

kuva

Kohdepalveluja kuvaavissa indikaattoreissa toistuvat palvelun luonteen mukaan painottuen seuraavat pääkriteerit:

  • saatavuus/saavutettavuus (mm. etäisyys, aukiolo, yhteydenotto, odotus-/jonotusaika)
  • aineelliset tekijät (tilat, varusteet, välineet, ympäristö)
  • ammattitaitoa ja tehtävän suorittamistapaa kuvaavat ominaisuudet (ammattitaito, asiantuntemus, nopeus, virheettömyys )
  • vuorovaikutus asiakkaan kanssa (asiakkaan kohtelu, palveluhalukkuus, ohjeiden ymmärrettävyys ja selkeys)
  • palvelun luonteeseen oleellisesti liittyvät lisätekijät (mm. arvio asiapapereiden ymmärrettävyydestä)

Laatumittarit muodostettiin yksittäisistä, laatua kuvaavista konkreettisista kysymyksistä

Pääkriteerien operationalisointi laatuindikaattoreiksi (kysymyspatteristoksi) tehtiin aikaisempien tutkimusten, asiakaskyselyjen ja alan kirjallisuuden pohjalta. Myös kohdepalvelujen asiantuntijoilta saatiin arvokasta apua sekä aineistoina että kommentteina.

Koska indikaattoreiden määrä olisi tullut kohtuuttoman suureksi, 22-30 ominaisuutta kustakin kohdepalvelusta, pyydettiin Kuluttajatutkimuskeskuksen panelisteja priorisoimaan 7-10 asiaa, jotka heille itselleen olivat kyseisten palvelujen käyttäjänä tärkeimmät. Tavoitteena oli saada jokaisesta palvelutoimialasta esille palvelun käyttäjän kannalta olennaiset, konkreettiset ja yksiselitteiset asiat, jotka soveltuivat yksittäisiksi laatuindikaattoreiksi.

Palvelujen laadussa tapahtui pieniä, mutta merkittäviä muutoksia

Palvelujen käyttäjien kokemaa laatua mitattiin yksittäisten laatuindikaattoreiden keskiarvoista laskettuina keskiarvoina (koettu laatu). Nämä keskiarvot perustuivat kyseistä palvelua viimeisten 12 kuukauden aikana käyttäneiden henkilöiden arvioihin.

Kahden vuoden aikana, käytännössä vuoden 2001 toukokuusta vuoden 2003 toukokuuhun, palvelujen käyttäjien mukaan palvelujen laadussa koko aineiston tasolla tapahtui vain pieniä muutoksia (kuvio 2). Yksittäisissä mittareissa tapahtui kuitenkin runsaasti muutoksia, jotka olivat merkittäviä myös siinä mielessä, että ne olivat useimmiten samansuuntaisia.

Kuvio 2. Palvelujen koettu laatu (laatuindikaattoreiden keskiarvojen keskiarvot) sekä yleisarvosanojen ja mielikuvien keskiarvot kouluarvosana-asteikolla 4-10 vuosina 2002 ja 2003

kuva

Esimerkiksi peruskoulun laatuindikaattoreista saamista arvosanoista kaksi kolmasosaa nousi. Päiväkodin, terveyskeskuksen päivystyksen, poliisipalvelujen, verotoimiston ja yleisten teiden arvosanoista puolet nousi ja puolet laski. Kirjastoa, terveyskeskuksen ajanvarausta ja käsityksiä poliisin toimintaa kuvaavista arvosanoista lähes kaikki laskivat.

Parhaimman kouluarvosanan (päiväkoti 8,5) ja huonoimman kouluarvosanan (päätiet 7,5) saaneet laatuarviot pysyivät lähes muuttumattomina (kuvio 2). Myös terveyskeskuksen päivystyksen kouluarvosanaksi saatiin kymmenykseen korotettuna sama 7,8 molempina tutkimusajankohtina. Peruskoulun, poliisin ja verotoimiston arvosanat nousivat 0,1:llä, kun taas kirjaston ja terveyskeskuksen ajanvarauksen arvosanat laskivat 0,1:llä. Vaikka näiden muutosten tilastollisen merkitsevyyden testaaminen ei ollut mahdollista, voidaan arvosanan muuttumista vähintään 0,2:lla pitää tilastollisesti merkitsevänä.

Palveluja käyttäneiltä tiedusteltiin yksittäisten indikaattoreiden arvosanojen lisäksi myös yleisarvosanaa kustakin kohdepalvelusta (lukuun ottamatta poliisia). Yleisarvosanojen keskiarvot olivat molempina tutkimusajankohtina hyvin lähellä laatuindikaattoreiden keskiarvoja eli varsinaisia barometrimittareita. Ainoastaan pääteistä annetut yleisarvosanat olivat vuonna 2003 keskimäärin jonkin verran korkeampia kuin yksittäisistä indikaattoreista lasketut keskiarvot.

Niiltä henkilöiltä, jotka eivät olleet käyttäneet kulloinkin kyseessä olevaa palvelua viimeisten 12 kuukauden aikana, kysyttiin mielikuvaan perustuvaa arviota palvelujen laadusta. Mielikuvat useimpien palvelujen laadusta olivat molempina tutkimusajankohtina selvästi huonompia kuin palvelujen käyttäjien kokemukset. Poikkeuksen tekee tässäkin pääteiden laatu, josta tien käyttäjien antamat arvosanat olivat selvästi huonompia kuin pelkkien mielikuvien perusteella annetut arvosanat.

Verrattaessa mielikuva-arvosanojen ajallista muutosta terveyskeskuksen ajanvarauksen ja päivystyksen keskiarvot olivat nousseet selvästi, kun taas kaikkien muiden palvelujen mielikuva-arvosanojen keskiarvot olivat hieman laskeneet. Onkin mahdollista, että tiedotusvälineet tai muut sellaiset väliin tulevat muuttujat vaikuttavat palveluja käyttämättömien ihmisten laatukäsityksiin enemmän kuin palvelujen käyttäjien laatuarvioihin.

Palvelujen käyttäjien kokemia pieniäkään laatumuutoksia ei pidä vähätellä, koska kyse on keskiarvoista ja jossain tai joissain yksittäisissä indikaattoreissa muutokset saattavat olla suuriakin. Toisaalta pienikin muutos arvosanassa aiheutui usein siitä, että kaikkien yksittäisten indikaattorien arvo on hieman muuttunut samaan suuntaan.

Yhdessä tai useammassa indikaattorissa tapahtuneet pienet tai suuret muutokset saattoivat myös "kumoutua" yhdessä tai useammassa muussa indikaattorissa tapahtuneiden vastakkaisten muutosten vuoksi. Esimerkiksi terveyskeskuksen päivystysvastaanoton keskiarvo pysyi lähes samana, vaikka ajan riittävyys vastaanotolla oli huonontunut huomattavasti (-0,37), mutta samalla lääkärin ammattitaito oli saanut aikaisempaa paremmat arvosanan (+0,18).

Keskiarvo voi pysyä niinikään samana, vaikka indikaattoreiden arvosanojen hajonta vaihtelisi eri ajankohtina huomattavastikin. Myös eri taustamuuttujien suhteen voi tapahtua selviä toisensa kumoavia muutoksia, vaikka ne eivät näy barometrin keskiarvoluvuissa. Näistä syistä palvelujen laadun muuttumista ei voida luotettavasti tarkastella pelkkien keskiarvojen perusteella, vaan barometrin tulkinnassa täytyy huomioida sekä yksittäisten indikaattoreiden väliset ja sisäiset muutokset että myös keskeisten taustamuuttujien vaikutukset yksittäisiin indikaattoreihin ja niistä laskettuihin keskiarvoihin.

Palvelujen ulkoisten toimintaedellytysten laatu heikkeni, mutta palvelujen tuottajien ammattitaito koheni

Monissa palvelujen materiaalisiin seikkoihin tai ulkoisiin tekijöihin, kuten aukiolo- ja odotusajat, tilat, varusteet jne., liittyvissä asioissa tapahtui laadun huonontumista, kun taas monien palvelun sisältöön ja suoritustapaan liittyvien asioiden, kuten ammattitaito, asiakaspalvelu jne., laadussa tapahtui paranemista.

Yksittäisistä laatua ilmaisevista asioista alenivat eniten ajan riittävyys päivystävän lääkärin vastaanotolla, yhteyden saaminen puhelimella terveyskeskuksen ajan-varaukseen, odotusaika terveyskeskuksen päivystyksen toimenpiteisiin paikan päällä, terveys-keskuksen aukioloaika, päiväkodin aukioloaika loma-aikoina ja kouluterveydenhoidon riittävyys.

Yksittäisistä laadun ilmaisimista nousivat eniten päiväkodin päivittäinen aukioloaika, vanhempien ja päiväkodin välinen yhteistyö, päiväkodin vastuunotto varhaiskasvatuksesta, lääkärin ammattitaito, lääkärin halu ja taito kuunnella ja vastata kysymyksiin sekä vanhempien ja koulun välinen yhteistyö.

Kaupunkilaiset arvioivat useimmat palvelut hieman paremmiksi kuin maaseutukunnissa asuvat

Alueellista edustavuutta tarkasteltaessa ensimmäinen otos on niin pieni, että läänien välistä vertailua ei voitu tehdä kaikkien palvelujen osalta. Otos riittää kuitenkin koko maan tasolla kuntamuodon (kaupunki, maalaiskunta) ja kuntaryhmien (kaupunkimaiset, taajaan asutut, maaseutumaiset kunnat) väliseen vertailuun.

Asuinkunnan kuntamuoto vaikutti terveyskeskuksen ajanvarauskäyntien ja verotoimiston palveluista sekä pääteistä annettuihin laatuarvioihin. Maaseutumaisissa kunnissa asuvat antoivat jonkin verran paremman laatuarvion terveyskeskuksen ajanvarauskäyntien palveluista kuin kaupungeissa asuvat, joskin kaupunkien keskustoissa asuvat antoivat terveyskeskuksen ajanvarauskäynneistä yhtä hyvät laatuarviot kuin kuntakeskuksissa asuvat.

Verotoimiston palvelut ja päätiet saivat kaupungeissa korkeamman laatuarvion kuin maaseutumai-sissa kunnissa. Kaupunkimaisissa kunnissa asuvat antoivat jonkin verran korkeampia arvosanoja myös muista käyttämistään palveluista kuin maaseutumaissa kunnissa asuvat.

Havainto on ristiriidassa niin sanotun palveluparadoksin kanssa. Palveluparadoksilla tarkoitetaan sitä, että pienissä kun-nissa, joissa palveluja on vähemmän, asukkaat ovat olleet tyytyväisempiä kunnallisiin palveluihin kuin suurten kuntien asukkaat, joiden vaatimukset kasvavat palvelujen käytön myötä (esim. Sandberg 1998, 177).

Asukkaat näyttävät kuitenkin tunnistavan oman kuntansa ja asuinalueensa objektiivisen palveluta-son varsin hyvin. Esimerkiksi lapsiperheet osaavat muuton yhteydessä arvioida palvelutason muutoksen lähes oikein (Kytö 1994, 110-117 ja Kytö 1998, 144-145), mikä korostaa etenkin peruspalveluiden merkitystä uuden asuinkunnan valinnan yhteydessä.

Se, että vertailututkimuksen tulokset eivät tue palvelupara-doksin olemassaoloa johtunee siitä, että palveluparadoksi korostuu tutkittaessa palvelutyy-tyväisyyttä yleisillä tyytyväisyyskysymyksillä. Tässä tutkimuksessa käytetyt yksityiskohtaisemmat laatua kuvaavat indikaattorikysymykset ja yksiselitteiset arvosanat antanevat realistisemman kuvan palvelujen koetusta laadusta kuin pelkkä tyytyväisyysarvio, joka on laajempi, tunnepitoisempi ja myös epätäsmällisempi käsite.

Yleensäkin, mitä tarkemmilla ja yksityiskohtaisemmilla kysymyksillä laatua mitataan, sitä paremmin niin sanottu onnellisuusmuuri voidaan välttää ja sitä realistisempia palvelujen laatuarviot ovat (esim. Salmela 1996, 32-41).

Palvelujen laadun hienoinen heikkeneminen korostui pääkaupunkiseudulla

Asuinpaikka (pääkaupunkiseutu, muu Etelä-Suomi, Länsi-Suomi, Itä- ja Pohjois-Suomi sekä Lappi) vaikutti vain pääteistä annettuihin arvioihin niin, että pääkaupunkiseudulla asuvat antoivat pääteille korkeamman laatuarvion kuin Länsi-Suomessa asuvat. Arvioiden muutoksissa oli kuitenkin useita alueellisia eroja.

Peruskoulun laatuarviot nousivat pääkaupunkiseudulla sekä Länsi-Suomessa ja laskivat Itä- ja Pohjois-Suomessa. Kirjastosta annetut laatuarviot alenivat hieman kaikilla alueilla.

Terveyskeskuksen ajanvarauksen, terveyskeskuksen päivystyksen ja poliisipalvelujen laatuarvioiden laskeminen pääkaupunkiseudulla oli kuitenkin merkittävimpiä alueiden välillä tapahtuneista muutoksista. Nämä pienetkin signaalit heijastanevat muutoksia resurssien ja tarpeiden alueellisissa muutoksissa.

Asuinaluetyyppi (kaupungin keskusta, esikaupunkialue/lähiö, kunnan taajama, kuntakeskus, haja-asutusalue) vaikutti ainoastaan verotoimistosta annettuihin palveluarvioihin niin, että kaupungin keskustassa asuvat antoivat selvästi korkeampia laatuarvioita kuin kuntien muissa osissa asuvat. Kirjastosta ja terveyskeskuksen päivystyksestä annetut laatuarviot alenivat tutkimusajankohtien välillä eniten haja-asutusalueilla. Haja-asutusalueiden päiväkodin palveluista annetut laatuarviot puolestaan kohenivat tutkimusajankohtien välillä selvästi. Palvelut eivät näin ollen ainoastaan keskity keskustoihin, vaan niissä on myös muilla laatumittareilla kuin saavutettavuudella mitattuna parhaat palvelut.

Sekä vertailututkimus että sitä edeltänyt esitutkimus ovat luonteeltaan kehittämis- ja testaushankkeita ja varsinainen laatubarometrin kehittäminen jatkuu valtiovarainministeriössä tuottavuuden toimenpideohjelman yhteydessä. Tässä kuvatut yhden vuoden aikana tapahtuneet muutokset eivät välttämättä anna oikeaa kuvaa palvelujen laadun muutoksesta, jos sellaista on tapahtumassa.

Laatubarometrin kehittämisen yhteydessä tehty tutkimustyö todistaa sen, että käyttäjät arvostavat Suomen julkisten palvelujen laatutason korkealle, joskin hienoisia alueellisia eroja on olemassa ja nämä erot kasvavat, jos muuttuviin tarpeisiin ei reagoida nykyistä nopeammin. Oikein ja huolellisesti toteutettuna sekä tulkittuna julkisten palvelujen laatubarometri on erinomainen työkalu julkisten palvelujen muutoksen, murroksen ja osittain myös arvostuksen seurauksena tapahtuvan julkisten palvelujen laadun seurantaan.

Lähteet:
Godenhjelm, Petri (2002) Palvelubarometri - lomakkeen testaus. Tilastokeskus. SurveyLaboratorio. Lomaketestaukset-sarja 3/02. 14.6.2002. Helsinki.
Kytö, Hannu ja Aatola, Leena (2004) Luulo ei ole tiedon väärtti. Muutokset kuluttajien antamissa julkisten palvelujen laatuarvioissa vuosina 2002-2003. Kuluttajatutkimuskeskus. Julkaisuja 7/2004.
Sandberg, Siv (1998) Mitä mieltä kuntalaiset ovat kunnallista palveluista? Julkaisussa Mäki-Lohiluoma, Kari-Pekka & Pekola-Sjöblom, Marianne & Ståhlberg, Krister (toim.) 1998. Kuntalaisten valta ja valinnat. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 13. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. s. 176-197.
Kytö, Hannu (1994) Muuttajan valinta: Hyviä palveluja, halpaa asumista vai luonnonläheisyyttä? Tutkimus palvelujen ohjausvaikutuksesta asuinpaikan valintaan; Esimerkkinä Vantaan kaupungin maassamuutto vuonna 1990. Lisensiaattityö. Maantieteen laitos, Helsingin Yliopisto.
Kytö, Hannu (1998) Muuttajan muuttuvat motiivit eräissä suomalaisissa kaupungeissa 1980 ja 1990 -luvuilla. Muuttoaikeet hyvinvointiteoreettisesta näkökulmasta. Väitöskirja. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.
Salmela, Tuula (1996) Tyytyväisyys-käsitteen ongelmallisuus julkisen sektorin asiakaskyselyissä. Hallinnon tutkimus 1/1996.

Filosofian tohtori Hannu Kytö on Kuluttajatutkimuskeskuksen erikoistutkija tutkimusalueenaan julkiset palvelut, kaupunkitutkimus, aluetalous ja muuttoliike.

Päivitetty 26.4.2005